Break through the rules and find new revenue sources
香港一向高度依賴來自物業市場交易的地價收入和印花稅，作為政府主要財政來源，但兩種稅收均與經濟周期掛鈎，波動性高，長遠難成穩定收入來源。面對2019冠狀病毒病威脅下的嚴峻經濟環境，筆者認為當局應另闢蹊徑，透過破格思維力求財政穩健均衡。
【圖1】顯示，稅收為公共財政最大收入來源，自2014/15至2019/20年度期間，在政府總收入中，利得稅佔22.44%至31.16%；薪俸稅佔8.42%至12.86%；地價收入佔13.53%至26.59%。
圖1 2014–2020年香港特區政府收入組合
資料來源：香港特區政府統計處、作者計算
財政預算收入主要來自地價收入，波動性最高，2003/04年度總值為54億元，2017/18年度則高達1648億元，難怪高地價政策備受非議，亦令人懷疑地價收入能否充當穩定可靠的收入來源。整體收入中另一重要來源是印花稅，從【圖1】可見，近6年來佔政府收入10.8%至15.64%；其餘則為投資收入及其他收入。庫房收入有大約七成來自稅收，較為單一，在公共開支日增的情況下，可持續之道在於開源。
根據2020/21年度的開支預算，教育方面開支為996億元（20.5%）、社會福利939億元（19.3%）、衞生871億元（17.9%），合共佔政府經常開支總額2806億元（57.7%）。公共開支即政府開支加上房屋委員會及其他基金的開支，每年佔本地生產總值（GDP）約15%至22%，最近已臻高位，預料更會在短期內進一步提升。
至於儲備，回歸後香港特區雖然屢有財政盈餘，但2019/20年度則出現赤字，約相當於同年GDP的1.3%。上次出現財政赤字是在2000年代初，亦即亞洲金融危機之後及2003年沙士爆發之前【圖2】。2003年10月，香港財政儲備只有0.234萬億元，處於史上低位，而在2019年1月則為1.2萬億元，達歷史高位。
圖2 香港特區政府財政盈餘
資料來源：香港特區政府統計處
截至2020年3月底，本港財政儲備高達1.16萬億元，以全港人口計算，每人平均15.4萬元，佔2019年GDP的40.5%或政府開支191%。由此衍生出連串問題：如何投資有道，以確保妥善管理儲備？怎樣維持財政高效和透明度？釐定財政儲備水平準則何在？財政政策應否改革，以平衡收支？要利民紓困，應否動用財政儲備？
上兩個財政年度，特區政府在管理累積財政盈餘方面都採取較具前瞻性的策略，其中包括提供稅項寬免，以增強企業的競爭力；投資未來；投資預防措施，如防患醫療護理、培訓、再培訓，以及社會企業。此等措施旨在提升社會和經濟發展的競爭力，並確保公共財政健全。
當前疫病肆虐，加上中美在貿易、經濟發展方面摩擦持續、英國脫歐以及中東和亞洲地緣政治風險，本港短期內仍面臨經濟下行帶來的重大挑戰。基於中美關係惡化，世界政治、經濟形勢今後更為波詭雲譎，香港作為中國內地及世界其他地區的門戶角色，難免受制於各項不確定性。
針對新冠肺炎大流行，特區政府透過「防疫抗疫基金」，已先後推出多輪紓困措施，又以擴張性開支提供經濟援助，財政儲備跌至約8000億元。踏入2021年，世界各地相繼推行疫苗接種計劃，但疫前的經濟「常態」未必能夠迅速恢復。
《基本法》規定香港特區的財政預算量入為出，政府須審慎理財，同時力保國際金融中心地位。筆者認為解讀《基本法》不宜墨守成規，因為要應對前所未有的新冠疫情，即使財政赤字維持數年也無可厚非。為達財政穩健和維持國際競爭力的目標，具體措施包括提高國際金融、航運、貿易中心和國際航空樞紐地位，強化全球離岸人民幣業務、國際資產管理中心及風險管理中心功能，推動金融、商貿、物流、專業服務等向高增值方向發展，以及發展創新和科技事業等等。
公共財政方面，針對特區未來財政赤字或會持續此一難題，務須藉破格思維制定長遠財政策略，在不同範疇開源，以增加穩定收入。可行方法之一，在於推動「明日大嶼」以配合可持續發展的方向。要解決房屋問題，填海是治本的方法。按「明日大嶼」規劃及工程研究的建議，東涌擴展計劃將會提供約49600個住宅單位，既可增加房屋供應及土地儲備，亦可為政府帶來可觀的長遠財政收入。根據香港測量師學會的估算，交椅洲人工島的私人住宅及商業地的賣地收入已達7070億至11430億元，足以應付首階段發展工程的開支。
首先，創業可帶動經濟更上一層樓，使經濟活動多元化，在低迷時期有助刺激經濟復甦。投資推廣署的《2019年初創企業統計調查》顯示，相對於2017年，2019年全港初創企業增至3184家，增幅達42.8%；僱員12478人，增幅更高達97.4%。
除本地以外，此等初創企業的創辦人亦來自世界各地，包括美國、中國內地、英國、法國及澳洲。一如其他發達經濟體，創業活動已漸成本港經濟結構的重要一環，在當前備受疫情左右的經濟困局下，更尤其如此。特區政府應以寬鬆包容的政策，推動及支援各年齡組別人士創業，令本地經濟結構更多元化。
其次，長者潛力不容忽視。按特區政府統計處2016年公布的人口預測，本港人口老化在未來20年將加快步伐。2018至2038年，老年人口的數字和比率將分別從127萬和17.9%增至244萬和31.9%。換言之，在2038年，幾乎每3個香港人中，就有1人為65歲或以上的長者。
香港作為一個知識型經濟體，長者繼續工作的潛能和對經濟的潛在貢獻，無疑較一般傳統勞動力市場為高。若要釋放年長人口的生產力，則需要利用相應的基礎設施及前瞻性政策加以配合，務求達到《聯合國老年人原則》中確立的5項標準：獨立、參與、照顧、自我充實和尊嚴。為長者謀求福祉之餘，可讓他們在新經濟中繼續發揮所長，甚至參與創新活動。
2017年10月，林鄭月娥以行政長官身份發表其任內的首份《施政報告》，提及「在安老方面，我們不會把人口高齡化視為威脅公共財政的問題，反之藉此契機開拓更多有效照顧長者的服務。」事實上，新一代長者中不乏健康且活力充沛的一群，整體教育程度也較高，自然可為社會繼續貢獻力量。當局若能推動支援長者就業和終身學習的計劃，將有助本地經濟復甦。
第三，由香港社會服務聯會成立的「社會創新及創業發展基金」因應高齡人口，在2017年建立了一個容納各方參與的樂齡科技平台，從而檢視了多項具廣泛應用潛力的樂齡科技產品及服務，以推廣樂齡科技在本港的發展及應用。
歐美各國和日本近年也在樂齡科技的研究投放大量資源，當中涉及綠色環境、能源、保健和醫療等領域，以改善老齡化社會的生活質素為最終目標。面對世界人口持續老化，香港憑藉本身的基礎科研，結合深圳的創新及科技，在有關產品及服務市場上定能大有可為。
謝國生 港大經管學院金融學首席講師、新界鄉議局當然執行委員
趙耀華 港大經管學院副教授
（本文同時於二零二一年一月二十七日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
