To Reduce Traffic Congestion with Private Vehicle Quota System
交通擠塞對經濟、環境以及市民的生活質素各方面產生負面影響。近年香港的交通擠塞情況更是每況愈下，實在不容忽視。
交通擠塞是所有大城市都要面對的問題。大城市人口密集，當交通網絡的配套跟不上，擠塞問題自會浮現。城市發展愈快，交通擠塞就愈嚴重。香港過去近百年經濟和人口高速增長，交通擠塞情況亦漸趨惡化。歷屆政府（無論是港英或是回歸後的政府）的對策都離不開加建地面和地下的大型交通網絡以及道路，同時優化公共交通服務，鼓勵市民使用。
經歷多年的開發，地面和地下的大型交通網絡已達瓶頸。時至今日，可用土地稀缺，加建道路困難重重；鼓勵市民使用公共交通服務也總有個限度。根據特區政府在2017年發表的《公共交通策略研究》報告，公共交通服務已經佔每日出行人次近九成，靠「鼓勵市民使用公共交通服務」來紓緩交通擠塞實難奏效。
究其原因，罪魁禍首顯然是車輛數量高速增長。2014年初，政府委託交通諮詢委員會（交諮會）完成《香港道路交通擠塞研究報告》，其中指出車輛數目是導致道路交通擠塞的主因。當公共道路網絡擴展遠遠落後於車輛數目的增幅，交通擠塞只會不斷加劇。2003至2013年期間，全港領牌車輛的每年平均增長率為2.16%，不少增幅來自私家車。同期，公共道路總長度每年平均增長率為0.8%。
交諮會建議特區政府一方面要制定政策管理車輛數目，另一方面要更有效地利用有限的道路空間，並列舉了不少措施，卻一直未獲政府積極採用。2013至2021年領牌車輛的總數每年平均增長率比之前10年更快，達2.68%的水平。同期，公共道路總長度每年平均增長率則比之前10年更慢，降至0.6%。本港受交通擠塞困擾的程度可想而知。
優化道路使用的最有效方法莫過於電子道路收費。車輛進入擠塞路段須繳付擠塞稅，稅額與擠塞程度掛鈎：不擠塞的路段，稅額為零，擠塞路段則按塞車情況而上調稅額。透過調整擠塞稅額，以便調控道路擠塞至可接受的水平。
電子道路收費已在多個國家成功推行，包括意大利（米蘭）、馬耳他共和國（瓦萊塔）、新加坡、瑞典（哥德堡和斯德哥爾摩）以及英國（杜倫和倫敦）。自1983年起，特區政府先後四次提出電子道路收費計劃研究，前三次都胎死腹中。最近一次於2017年重提中環及鄰近地區進行電子道路收費先導計劃可行性研究；2019年就此計劃的理念及初步構思諮詢持份者；2020年成立一個國際專家小組，負責就推展先導計劃向政府提供意見。可惜原本有望在2021年實施的電子道路收費計劃，似因2019冠狀病毒疫情所阻而暫遭擱置，落實遙遙無期。
要管理車輛數目，可以間接提高使用車輛的費用，也可以從直接管理發牌數目入手。車輛使用費主要包含首次登記稅和牌照年費，增加首次登記稅會即時加大買車成本，而上調牌照年費則會令車主每年支出上漲，兩者都有助減低擁有車輛的意欲。
首次登記稅和牌照年費不常調整。最近一次在2021年，政府把私家車首次登記稅各稅階的稅率提高15%，是10年來首次；牌照年費大幅上調30%，更是20年來首次。
上述對策理應對抑制私家車需求有一定作用，可是政府卻同時寬減電動私家車的首次登記稅，還輔以各種有利於使用電動私家車的配套設施，筆者預計此舉將大大削弱增加首次登記稅和牌照年費對遏止私家車增長率的力度。由此可見，首次登記稅和牌照年費這兩種手段易受其他政策所干擾，而無法有效地達致管理車輛數量的目的。
有見及此，筆者認為政府應該透過配額制來管理車輛數目。新加坡早在1990年已付諸實行，市民購買車輛之前必須通過拍賣以購入一張擁車證（Certificate of Entitlement），有效期為10年。新加坡政府會因應不同車輛類別，預先訂定相關擁車證的數目，定期拍賣，價高者得。競投成功者所支付的價錢，是成功競投的最低價格，就好比香港的首次登記稅。值得留意的是，本港現有制度是先定好首次登記稅率，讓市場去調整車輛數目，首次登記稅率沒調整好，車輛數目就會失控。相反，配額制度則是先定好車輛數目，再讓市場以投標形式來達至均衡價格（相當於首次登記稅）。兩者比較，配額制度的明顯優點在於可清楚容易管理車輛數目。
配額制度與其他車輛數目管理措施並無衝突。假設在零首次登記稅的情況下，擁車證競投成功者所支付的價錢是X，若首次登記稅被調整到Y，即可預計擁車證競投成功者所支付的價錢是X-Y。換句話說，引入配額制度時，不需調整現存的首次登記稅。不過，基於首次登記稅和配額制可發揮替代作用，政府在引入配額制之際，不妨考慮取消首次登記稅，以減少不必要的行政費用。
對於通過競價以分配有限資源的機制，香港人並不陌生。事實上，設計執行配額競價的機制並不困難；若要考慮以配額制管理車輛數目，除了新加坡外，也可參考中國內地的豐富經驗。近年內地多個城市為了處理交通擠塞和空氣污染問題，已經相繼引入「限牌」的措施，除了透過競價，也加入隨機分配（搖號）的方法，例如：上海（1994年，競價）、北京（2010年，搖號）、貴陽（2011年，搖號）、廣州（2012年，搖號和競價）、天津（2013年，搖號和競價）、杭州（2014年，搖號和競價）、深圳（2014年，搖號和競價）及海南（2018年，搖號和競價）。
2014年，交諮會在其《香港道路交通擠塞研究報告》中就已指出：「很多道路使用者也同意工作小組的看法，認為處理交通擠塞刻不容緩。民意調查的結果顯示，約70%的市民及駕駛者同意有需要控制私家車數目的增長。」歷經近八年的車輛數目激增和公共道路網絡擴展大落後，雖然當前因為新冠疫情而實施各種社交隔離措施，令市面交通暫見暢順；然而，我們不難想像疫後的交通擠塞情況將會比2014年更為嚴重，解決這個棘手問題更不容延宕。筆者認為，推行配額制管理車輛數目是有效處理交通擠塞的不二之選！
王家富 港大經管學院經濟學首席講師
（本文同時於二零二二年四月六日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
