Foreign trade policy in the Biden administration
拜登上台後，白宮摒除了特朗普時期誇誇其談、不幹實事的作風，各種政策重上軌道，特別是應付新冠肺炎和處理肺炎帶來的經濟後遺症，都顯得積極進取。也許由於壓制疫情和提振經濟是當務之急，其他政策都要讓路。以外交政策為例，拜登在上任約兩個星期後才在國務院作簡單的闡釋，但其中有關外貿方面着墨不多。不過，我們仍可以從拜登在競選時對有關問題的論述、和他上台後執行的政策，了解他的政府怎樣處理美國的外貿問題。
去年11月美國大選投票結束後，著名的外交政策智庫卡內基國際和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）即發表了一份名為《使美國外交政策更好地幫助中產階級》（Making U.S. Foreign Policy Work Better for the Middle Class）的報告。報告的一個結論，是數十年的全球化沒有很好的促進美國的生產力，反而加劇了美國的貧富懸殊和去工業化。在這個過程中，美國的中產階級和工人的利益被嚴重忽略。報告建議拜登政府先鞏固美國的競爭力、並大量投資在教育、能源和基礎建設上。國內經濟和外貿，並不是割裂的兩種經濟活動，而是互相促進。
這份報告作者之一，是現任美國國家安全顧問傑克．蘇利文（Jake Sullivan），早在奧巴馬時期已經是時任副總統拜登的顧問。另一名作者則是現任國務院政策研究部門的一名高層。因此，這份報告可視作拜登政府外交政策的一份藍圖，而為中產階級服務，也是拜登外貿政策的一個基調。事實上，早在競選時，拜登已提出他的外交政策是為美國中產階級制定，並揚言不會簽訂任何既沒有創造就業、也不促進基礎建設或提高勞工權益和推動環保的貿易協議。
美國新的貿易代表戴琦在上周被國會確認就任的諮詢會上，亦作類似的論述，指美國的外貿政策應以工人的利益為中心。當被問及會否減少或取消特朗普留下來對其他國家徵收的關稅時，她沒有正面回應，但承認關稅是幫助貿易談判的一件工具。
總的來說，拜登政府的貿易政策帶有濃厚的保護主義色彩。這並不奇怪，傳統上民主黨因支持者的成份比較多是勞動階層和工會，並不擁抱自由貿易，對提高自由化的貿易協議抱懷疑態度，認為只有利於資方。拜登本人算是民主黨內比較傾向自由貿易的，他當參議員的時候，曾支持美國和加拿大、墨西哥的北美自由貿易協議，也贊成中國加入WTO。但時移世易，在目前政經環境下，拜登在上任後不到一周，便下令聯邦政府採購物資時優先購買美國產品，一時令人側目。
以貿易政策來爭取選民，並非民主黨的專利。特朗普也以此策略在2016年當選。但兩者背後的理念不同。民主黨不一定否定貿易帶來的好處，只是對一個發達經濟體而言，在自由貿易下收入分配不利於勞動階層，因而採取政策保護勞工利益。特朗普的則是基於貿易是零和遊戲的錯誤觀點，以「美國第一」為號召，挑撥選民仇視外國來爭取支持。
這個分別，可能影響着民主共和兩黨在貿易政策上的分歧。特朗普雖然已經下台，但在共和黨內仍有相當大的影響力，也有相當多的選民支持。他上周末在保守政治行動會議（Conservative Political Action Conference）上作壓軸演講，是搬離白宮後的首次公開演講，暗示會在2024年捲土重來。雖然有不少人、包括前國務卿蓬佩奧、都對共和黨提名的總統參選人席位虎視眈眈，但到目前為止，特朗普仍是共和黨中最大的政治力量，除非他在隨後的稅務及其他訴訟中被拖垮。
中美兩國為全球最大的兩個貿易國，美國的外貿政策，自然很大程度地涉及中美貿易。拜登在入主白宮後，並沒有調整中美貿易戰中的對華政策，但卻採取了好幾方面的行動。一是責成有關官員在100天內對美國所有供應鏈作全面檢討，最終目標是減少美國 對外國供應鏈的依賴。雖然美國官員說此舉並非針對中國，但中國是全球100多個國家的最主要貿易夥伴，美國若有什麼政策改變，自然直接影響中國。
拜登的另一個舉措，是要和美國盟友組成統一戰線針對中國，但並不得逞。約兩周前的慕尼黑安全會議（Munich Security Conference）中，德國總理默克爾對中國的態度，明顯和美國不一致。美國將中國看作是威脅全球經濟的問題，但默克爾卻認為以中國目前的能量和地位，是解決全球問題的一個力量。在這之前，法國總統馬克龍在大西洋議會（Atlantic Council）上也表示，不贊成歐盟與美國結黨對付中國。
特朗普並不僅僅對中國掀起貿易戰，也對歐盟產品徵收大幅度的關稅，如開始時對鋼材和鋁材的25%關稅，以及本年1月他離任前生效的對法國和德國空中巴士的15%關稅等等，造成美歐之間不少芥蒂。拜登上台後，並沒有就這些關稅作任何表示，難怪歐盟也對拜登政府在全球經濟的角色採取觀望態度。況且，歐盟剛與中國簽訂了全面投資協議 （Comprehensive Agreement on Investment），期待和中國的進一步經濟合作，自然不會作為美國對華政策的棋子。有趣的是，在中歐簽訂這個協議之前約一個星期，上面提到的美國國家安全顧問傑克．蘇利文（Jake Sullivan）在推特引用了路透社有關消息的報道，並且表示拜登團隊希望和歐盟早些討論有關中國經濟行為的共同關注問題。當時拜登團隊仍未上任，這似乎是想歐盟延後和中國簽約。當然，一個推特訊息起不了任何作用。
拜登和他的幕僚，多次強調美國要在制定全球貿易規則上扮演領導角色，以針對中國的貿易措施。現時最主要的多邊貿易協議平台是WTO，但經過特朗普政府的刻意制裁後，WTO已難發揮功能，希望新上任的總幹事有能力扭轉乾坤，使WTO能重新推動全球貿易。不過，所有會員均須尊重協議規則。去年9月WTO裁定特朗普的關稅違反規定，美國政府須取消有關關稅。那拜登政府會不會遵從？若美國遵從世貿的裁決，美國可以在國際舞台上重拾公信力，鞏固其全球領導地位。但共和黨及特朗普的支持者會願意接受WTO的制約嗎？拜登又會不會冒這個國內政治的風險？若美國選擇不遵從世貿的裁決，又奢談什麼領導制定全球貿易規則？
現時全球貿易的格局現正處於一個大轉折時刻，各種變化雜亂紛陳，包括新冠肺炎對貿易和供應鏈的衝擊仍未全面呈現、拜登上台後中美貿易戰如何收場、英國脫歐後還得和各貿易夥伴談判新的協議、美國會否加入CPTPP又或者如其貿易代表戴琦所說先重新談判內容才加入、地理位置離亞太區甚遠的英倫三島卻申請加入CPTPP、中國在簽訂RCEP之後也曾提及加入CPTPP、WTO在新的總幹事履新後能否發揮功能、數碼化和技術進步如何影響全球貿易、各國的貿易政策又怎樣配合應對氣候變化、等等。拜登多次提及「美國已經回來」（「America is back」），但相比時代的步伐，顯然有些姍姍來遲了。
陸炎輝 港大經管學院榮譽副教授
（本文同時於二零二一年三月三日載於《信報》「龍虎山下」專欄。）
