Sanctions as the U.S. Diplomatic Weapon
俄烏戰爭已持續一整年。戰爭開始時，很多人預期俄羅斯可以在短期內達到其軍事目的，但這卻是高估了俄軍的戰鬥力和低估了烏軍的士氣。目前看來，雙方都沒有致勝的把握，亦無認真和談的意願，難以預測戰事還要維持多久。另一方面，西方國家對俄羅斯出兵烏克蘭的即時反應，是實施多種嚴苛的經濟和金融制裁。當時預期這些制裁會嚴重打擊俄羅斯經濟，使其一蹶不振。俄羅斯經濟雖然受到相當大的破壞，但沒有預期般崩潰。國際貨幣基金在2022年4月的《世界經濟展望》中預期俄羅斯GDP會在去年下跌8.5%，但在今年1月同樣的報告中則估計只會減少2.2%。
經濟金融制裁的效用備受爭議，亦視乎情況而定。有研究審視過往的案例【註1、註2】，概括出成功制裁的一些因素。
首先是制裁必須快速果斷，使對方難以迴避；與這一點有關的是，制裁須在短時間內達致效果，不給予對方尋找解決辦法的機會。時間愈長，迴旋愈多，制裁的效果自然打了折扣。其二是目標要簡單，如不應期望制裁可以迫使對方作重大的政治或制度改革。第三是制裁與被制裁兩者要有一定的經濟聯繫，不然制裁措施無處着力。若雙方沒有什麼貿易往來，自然談不上限制對方的進出口。但反過來說，若雙方經貿往來頻繁，制裁對方同時會損人害己。
一個經濟制裁比較有效的例子是，2012年美國和歐盟及其他國家大力制裁伊朗，迫使其放棄發展核武器的計劃。具體的措施包括限制伊朗出口石油、凍結其海外資產、禁止企業與伊朗的商貿往來等等。伊朗隨後因龐大的經濟壓力，於2015年同意簽訂協議，拆除有關核設施，並開放予國際機構檢視，以換取制裁的紓緩。若以是否達到美國的目的來衡量，這次對伊朗的制裁是成功的。
這個例子也突顯了有效制裁的兩個因素：第一是美國需要與盟友合作才能把握勝算。參與對伊朗制裁的，除了美國和歐盟之外，還有加拿大、澳洲、挪威、瑞士、日本及南韓等，同時亦牽涉到聯合國安全理事會，可以說是對伊朗的「大包圍」。
然而，特朗普在2018年總統任內，以有關協議未能嚴謹約束伊朗發展新型武器為理由而單方面退出，並對伊朗重施金融及石油制裁。這使歐盟及其他國家處於尷尬境地，她們仍留在協議中，其國內企業理應可繼續和伊朗商業往來，但這會否觸犯美國的長臂管轄，是個重要的考慮。法國的阿爾斯通公司（Alstom，《美國陷阱》一書的內容）和中國的華為（孟晚舟事件）都是前車之鑑。美國單方面退出協議後，伊朗也無視協議的約束而繼續其核計劃，美伊關係遂再次惡化。
第二是美國若要成功制裁，便須透過機制將制裁帶來的經濟壓力，轉化為接受美國條件的政治決定。在伊朗這個例子中，伊朗人民面對制裁導致的數年經濟負增長，選出了在競選時表示願意與美國談判的魯哈尼（Rouhani）為總統，才有日後的協議。不過，由於經濟制裁會傷敵一千但自損八百，受制裁者固然會因過度損傷而屈服，但實施制裁的，也或會因自己的損傷而放棄制裁。
自從美歐對俄羅斯實施制裁，歐洲經濟便首當其衝，一年下來，歐洲各地民眾的生活每況愈下，紛紛上街示威和罷工。由於歐洲經濟在短期內難有轉機，當地民眾的不滿情緒難以排解，或者會影響之後對俄羅斯的制裁。
制裁是強控其他國家、企業或個人的資源運用，以及限制其經濟活動，並非新鮮事物。然而，頻密地以制裁其他國家來達到個別國家的經濟和外交目的，則是最近幾十年的事情，而美國是最活躍和最有準備的制裁者。
經濟金融制裁已經成為美國慣用的外交武器，在利誘脅迫和軍事行動之間的一個慣性選擇。若將制裁分為金融和非金融的話，隨着金融全球化的演變，涉及金融制裁的案例佔所有制裁約60%。美國是使用金融制裁最多的國家，主要原因是她掌握了最有效的工具，就是美元霸權和全球的主要金融渠道，如跨境支付的訊息系統SWIFT（The Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication）。
美元在全球金融的支配地位眾所皆知。按國際清算銀行的數字【註3】，即使美國貿易只佔全球貿易的10%，卻有50%全球貿易以美元定價。在外匯市場的交易中，有90%涉及美元。此外，美元在全球央行的外匯儲備中佔60%，在跨境貸款中佔50%。如此種種，要避開美元不受美國制裁殊不容易。
跨境支付需要位於不同國家的付款人和收款人各自銀行都得到清晰準確和可確認的支付指示才可進行。
在上世紀中期，有關訊息主要通過電傳系統（Telex）發布。但由於電傳的內容沒有規格，每宗交易往往需要多次訊息交換來核證準確性和合法性，成本甚高。到七十年代各國相繼開放資本賬，增加了國際資金往來，SWIFT遂在1973年應運而生。SWIFT既非銀行亦非結算系統，它主要是傳遞支付訊息的機構，並發展標準化的語法規則（syntax）以降低交易成本。至去年11月，每天平均處理4480萬個訊息，是全球支付的主要環節。
SWIFT在比利時成立，原則上按比利時和歐盟法律辦事。上文提到美國在2012年制裁伊朗，當時美國立法授權美國總統制裁任何幫助伊朗銀行傳遞金融訊息的機構或個人，包括SWIFT。隨後歐盟也有類似法例，所以SWIFT便將有關伊朗銀行在系統中除名。
然而，2018年美國退出和伊朗的核協議後恢復對伊朗的制裁，即使歐盟仍在協議中，SWIFT也附和美國對伊朗的制裁。因為若SWIFT也受到美國制裁，將會對全球經濟造成重大影響。這個理由有些似是而非，按這個邏輯，美國可以隨時迫使SWIFT對付自己的競爭對手或敵人。
俄烏戰爭後西方制裁俄羅斯的項目甚多，在金融領域上包括禁止俄羅斯銀行使用SWIFT、禁止本國銀行與俄羅斯作商業活動及凍結俄羅斯央行在海外的資產等，每招都有大殺傷力。可是，在其他國家眼裏，制裁措施愈嚴苛，愈要找出對策，避免將來可能被制裁時的困境。美國運用金融制裁的力度愈大，替代機制的產生愈快，到頭來削弱了金融制裁這件武器的威力。
事實上，在跨境支付方面，已出現好幾個新系統，包括俄羅斯的System for Transfer of Financial Messages（SPFS）和中國的人民幣跨境支付系統（Cross-Border Interbank Payments System，CIPS）。雖然這些系統已在運作中，但是規模還不能與有50年歷史的SWIFT相比。
至於美元霸權，亦逐漸受到各方面的挑戰，如一些石油和大宗商品以非美元交易、金磚國家提出以商品為本位的儲備貨幣單位、各國央行電子貨幣的研發和試用、阿根廷和巴西推出共同貨幣促進貿易的想法等等，即使在短期內未能成事或考慮仍有不周，在在都反映出全球要淡化美元霸權的思考。
已故麻省理工學院著名經濟學教授魯迪·多恩布什（Rudiger Dornbusch）有一句名言：「在經濟領域中，事情比人們所想的較遲發生，但發生時的步伐比人們所想的更快。」
註1：Hufbauer, G., Schott, J. and Oegg, B. (2009) Economic Sanctions Reconsidered, 3rd edn. Washington, DC: Peter G. Peterson Institute for International Economics.
註2：Demarais, A. (2022) Backfire: How Sanctions Reshape the World Against U.S. Interests. New York: Columbia University Press.
註3：https://www.bis.org/publ/qtrpdf/r_qt2212f.htm
陸炎輝博士
港大經管學院榮譽副教授
（本文同時於二零二三年三月一日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
