信报龙虎山下专栏

香港一向高度依赖来自物业市场交易的地价收入和印花税，作为政府主要财政来源，但两种税收均与经济周期挂钩，波动性高，长远难成稳定收入来源。面对2019冠状病毒病威胁下的严峻经济环境，笔者认为当局应另辟蹊径，透过破格思维力求财政稳健均衡。

【图1】显示，税收为公共财政最大收入来源，自2014-15 至 2019-20年度期间，在政府总收入中，营业税占22.44% 至 31.16%；薪俸税占8.42% 至 12.86%；地价收入占13.53% 至 26.59%。

图1 2014–2020年香港特区政府收入组合

资料来源：香港特区政府统计处、作者计算

财政预算收入主要来自地价收入，波动性最高，2003至2004年度总值为54亿元，2017至2018年度则高达1,648亿元，难怪高地价政策备受非议，亦令人怀疑地价收入能否充当稳定可靠的收入来源。整体收入中另一重要来源是印花税，从【图1】可见，近6年来占政府收入10.8% 至 15.64%；其余则为投资收入及其他收入。库房收入有大约7成来自税收，较为单一，在公共开支日增的情况下，可持续之道在于开源。

根据2020至2021年度的开支预算，教育方面开支为996亿元（20.5%）、社会福利939亿元（19.3%）、卫生871亿元（17.9%），合共占政府经常开支总额2806亿元（57.7%）。公共开支即政府开支加上房屋委员会及其他基金的开支，每年占本地生产总值（GDP）约15% 至22%，最近已臻高位，预料更会在短期内进一步提升。
至于储备，回归后香港特区虽然屡有财政盈余，但2019至2020年度则出现赤字，约相当于同年GDP的1.3%。上次出现财政赤字是在2000年代初，亦即亚洲金融危机之后及2003年沙士爆发之前【图2】。2003年10月，香港财政储备只有0.234万亿元，处于史上低位，而在2019年1月则为1.2万亿元，达历史高位。

图2 香港特区政府财政盈余

资料来源：香港特区政府统计处

截至2020年3月底，本港财政储备高达1.16万亿元，以全港人口计算，每人平均15.4万元，占2019年GDP的40.5%或政府开支191%。由此衍生出连串问题：如何投资有道，以确保妥善管理储备？怎样维持财政高效和透明度？厘订财政储备水平准则何在？财政政策应否改革，以平衡收支？要利民纾困，应否动用财政储备？

上两个财政年度，特区政府在管理累积财政盈余方面都采取较具前瞻性的策略，其中包括提供税项宽免，以增强企业的竞争力；投资未来；投资预防措施，如防患医疗护理、培训、再培训，以及社会企业。此等措施旨在提升社会和经济发展的竞争力，并确保公共财政健全。

当前疫病肆虐，加上中美在贸易、经济发展方面摩擦持续、英国脱欧以及中东和亚洲地缘政治风险，本港短期内仍面临经济下行带来的重大挑战。基于中美关系恶化，世界政治、经济形势今后更为波诡云谲，香港作为中国内地及世界其他地区的门户角色，难免受制于各项不确定性。

针对新冠肺炎大流行，特区政府透过「防疫抗疫基金」，已先后推出多轮纾困措施，又以扩张性开支提供经济援助，财政储备跌至约8000亿元。踏入2021年，世界各地相继推行疫苗接种计划，但疫前的经济「常态」未必能够迅速恢复。

《基本法》规定香港特区的财政预算量入为出，政府须审慎理财，同时力保国际金融中心地位。笔者认为解读《基本法》不宜墨守成规，因为要应对前所未有的新冠疫情，即使财政赤字维持数年也无可厚非。为达财政稳健和维持国际竞争力的目标，具体措施包括提高国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽地位，强化全球离岸人民币业务、国际资产管理中心及风险管理中心功能，推动金融、商贸、物流、专业服务等向高增值方向发展，以及发展创新和科技事业等等。

公共财政方面，针对特区未来财政赤字或会持续此一难题，务须藉破格思维制订长远财政策略，在不同范畴开源，以增加稳定收入。可行方法之一，在于推动「明日大屿」以配合可持续发展的方向。要解决房屋问题，填海是治本的方法。按「明日大屿」规划及工程研究的建议，东涌扩展计划将会提供约 49600 个住宅单位，既可增加房屋供应及土地储备，亦可为政府带来可观的长远财政收入。根据香港测量师学会的估算，交椅洲人工岛的私人住宅及商业地的卖地收入已达7070亿至11430亿元，足以应付首阶段发展工程的开支。

首先，创业可带动经济更上一层楼，使经济活动多元化，在低迷时期有助刺激经济复苏。投资推广署的《2019 年初创企业统计调查》显示，相对于2017年，2019年全港初创企业增至 3184 家，增幅达42.8%；雇员12478 人，增幅更高达 97.4%。

除本地以外，此等初创企业的创办人亦来自世界各地，包括美国、中国内地、英国、法国及澳洲。一如其他发达经济体，创业活动已渐成本港经济结构的重要一环，在当前备受疫情左右的经济困局下，更尤其如此。特区政府应以寛松包容的政策，推动及支持各年龄组别人士创业，令本地经济结构更多元化。

其次，长者潜力不容忽视。按特区政府统计处2016年公布的人口预测，本港人口老化在未来20年将加快步伐。2018至2038年，老年人口的数字和比率将分别从127万和17.9%增至244万和31.9%。 换言之，在2038年，几乎每3个香港人中，就有1人为65岁或以上的长者。

香港作为一个知识型经济体，长者继续工作的潜能和对经济的潜在贡献，无疑较一般传统劳动力市场为高。若要释放年长人口的生产力，则需要利用相应的基础设施及前瞻性政策加以配合，务求达到《联合国老年人原则》中确立的5项标准：独立、参与、照顾、自我充实和尊严。为长者谋求福祉之余，可让他们在新经济中继续发挥所长，甚至参与创新活动。

2017年10月，林郑月娥以行政长官身分发表其任内的首份《施政报告》，提及「在安老方面，我们不会把人口高龄化视为威胁公共财政的问题，反之藉此契机开拓更多有效照顾长者的服务」。事实上，新一代长者中不乏健康且活力充沛的一群，整体教育程度也较高，自然可为社会继续贡献力量。当局若能推动支持长者就业和终身学习的计划，将有助本地经济复苏。

第三，由香港社会服务联会成立的「社会创新及创业发展基金」因应高龄人口，在2017年建立了一个容纳各方参与的乐龄科技平台，从而检视了多项具广泛应用潜力的乐龄科技产品及服务，以推广乐龄科技在本港的发展及应用。

欧美各国和日本近年也在乐龄科技的研究投放大量资源，当中涉及绿色环境、能源、保健和医疗等领域，以改善老龄化社会的生活质素为最终目标。面对世界人口持续老化，香港凭借本身的的基础科研，结合深圳的创新及科技，在有关产品及服务市场上定能大有可为。

谢国生 港大经管学院金融学首席讲师、新界乡议局当然执行委员

赵耀华 港大经管学院副教授

（本文同时于二零二一年一月二十七日载于《信报》「龙虎山下」专栏）