西方新产业政策对香港的启迪
近年地缘政经格局的改变及供应链多次受冲击，各国政府因而尤其着重经济安全，即使牺牲效率及经济增长，亦愿意放弃自1980年代奉行的新自由主义经济政策。
2023年，美国国家安全顾问沙利文（Jake Sullivan）重新定义华盛顿共识，一改过去拥抱市场主导的全球化，而以国家安全为主轴，选择性地跟个别国家进行经济交往，主张「友国外判」（friendshoring），以及推出如《芯片法案》（CHIPS Act）、《降低通胀法》（Inflation Reduction Act）等补贴本土生产的政策。
中国政府在2015年推出「中国制造2025」计划，曾被华盛顿政府抨击为保护主义政策；其实自二次大战后，推行产业政策的国家大多属发展中国家，过往主张新自由主义的欧美政府不时批评亚洲国家（包括新加坡及日本）的工业政策扭曲市场。虽然至今经济学研究对以往亚洲各国产业政策的成效仍未有共识，但至少承认其主要目标在于推动经济发展及转型，并认同以「走出去」主导的工业政策，较诸内向的保护主义政策最终更能令企业及经济壮大。
时移世易，众多欧美政府现在反过来，推出它们以往批评的内向型产业政策。国际货币基金组织最新的文本分析就发现，近年推出的产业政策超过75%来自发达经济体，目的大多不是要推动经济发展，而是要应对气候变化、提高地缘政治竞争力、增强供应链韧性及确保国家安全。
鉴于未来全球经济管治模式及产业政策的目标将与昔日截然不同，传统出口导向型的工业化策略正逐渐失去可行性和效果，各国政府须推出应变政策。本文旨在回顾过去及近年各国产业政策的转变，并探讨在香港可行的经济策略。
尽管产业政策经常成为讨论焦点，却缺乏明确定义。哈佛大学著名经济学教授罗德里克（Dani Rodrik）联同Juhász及连恩（Lane），在去年的研究中把产业政策定义为「政府为实现公共目标而改变经济活动结构的政策」。这些公共目标包括激发创新、提升生产率、促进经济增长、改善气候、增加优质就业、支持滞后地区发展、扩大出口和实现进口替代等。
同时，产业政策的核心特点是公共部门优先支持特定产业，而非全面覆盖所有产业。传统产业政策主要关注制造业，如钢铁、汽车、造船、航空和半导体等领域，新产业政策的适用范围则扩至服务业以及特定产业的研究与发展支持。换句话说，新产业政策的定义几乎涵盖政府希望扶持的所有行业及各种理由。
为实现产业政策目标，各国政策工具会因财政、制度和行政能力的差异而有所不同，而发达经济体与新兴市场在政策工具的选择上存在差异。发达经济体主要依靠直接财政拨款、国家贷款和其他形式的援助；新兴市场则较倾向于减税和资本注入，亦较频繁地采用针对贸易的措施。
罗德里克教授跟诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）在本年发表的文章中，更列举确保产业政策有效性的五大关键要素：嵌入性、协调性、监测、条件性和制度发展。嵌入性强调与企业建立策略合作与对话，了解投资机遇与障碍。协调性讲求各公营部门之间相互合作解决产业发展问题。同时，政府须为监察及评估产业政策成效订定标准。成功的产业政策应为遵守者提供激励，而且不断更新和改善相关制度。
早在20年前，罗德里克已率先提出产业政策的十大原则，旨在协助各经济体制定合理的产业政策。当时，产业政策的重点是为生产领域提供公共产品及服务，尤其是解决信息不对称所引致的市场失效，这亦是笔者作为经济学家认为最有理论基础的定义。罗德里克的十大原则如下：
- 政府应只对新活动提供激励措施；
- 产业政策应聚焦具体活动而非特定行业，例如推动电动车上游的物料研究而非整个电动车行业；
- 对于受补贴的活动，应确保其具有明显的外溢和示范效应潜力；
- 政府应设立专业的主管部门和执行机构，全力推行产业政策；
- 执行机构应由政治权力顶层中明确利益相关主体加以密切监督；
- 产业政策应具备明确评价标准，以确保政策效果；
- 设定内置的失效条款；
- 与私营部门建立畅通的定期沟通；
- 实施产业政策之际，须应对可能出现的失败，这也是决策者学习和调整的重要一环；
- 产业政策应具备实验性和创新性，使政策具有自我更新的能力。
不少常见的产业政策工具通常会特别优待本国生产者，例如对本土成份的要求、向国内生产商提供优惠的原材料准入、专为国内公司而设的补贴，以及为国内企业提供优惠信贷。此外，产业政策不但可以影响获支持的行业或某些企业，还能产生对其他行业的外溢效应，减少讯息不对称所导致的市场失效（如创新及出口企业未能掌握未来科技及潜在市场的讯息）。
产业政策能为企业提供激励，但也可导致资源错配。正如学者所云：「政府往往不善于选中赢家」（Governments are not good at picking winners），但「输家往往懂得要靠政府」（Losers are good at picking governments）。可见政府在制定和实施产业政策时，应尽可能减少市场扭曲，控制财政成本，并降低负面跨境外溢效应。
罗德里克20年前就产业政策的建议，虽与他今天的相关定义有分别，但与中国政府自1980年开始推行的改革开放政策相近。最佳例子是自1980年代中央及地区政府建立经济特区的政策。在改革开放初期，成立这些特区是为了建立产业集群，利用出口市场创造规模经济发展，并透过市场自然产生各种经济外溢，协助中小企克服技术、信息、劳动力以至资金等的短板，并有效分担固定成本。
政府的角色倒不是直接参与生产或选中赢家，而是提供公共并可共享的生产要素，如交通基建、出口建设、仓库设施。
除了上述提出的横向外溢效应（horizontal spillover）外，罗德里克以1960年代的台湾花农业为例，同时指出纵向外溢效应（vertical spillover）的重要性。当时台湾政府希望把基于第一产业为主的经济，逐步转型为基于工业的经济，并选择以花农业为经济转型引子，因其具备高增值及低需求弹性，在已发展的欧美市场更尤其如此。再者，花卉的出口需要上游的研发及下游的全球销售及推广活动，亦即罗德里克常强调的纵向外溢效应。
当前的最佳案例是中国的电动车行业，其成功可带动上游的研发及生产（如电池及新物料行业），并带动下游活动的成效，如出口、物流管理，以及市场销售的策略及创新。
值得一提的是，中国制造业自1990年代以来迅速发展，并非单靠上述定义的旧工业政策，因为除了政府补贴及税收优惠外，国家的基建投入，以及释放大量农村人口到城市工作的户口改革，同样功不可没。众所周知，中国更因加入世界贸易组织而持续十多年得享稳定的出口增长。
那么西方各国在改变其全球经济管治模式及产业政策方向下，对香港有什么启示？首先，正如笔者两年前在本栏所述，香港过往一直坚持「小政府、大市场」、「积极不干预」政策，但时移世易，现在或是时候逐步放开。英美政府既已推翻其在1980年代提出的新自由主义，香港更没理由仍奉行西方国家过往以自身利益为依归兼不合时宜的放任经济政策。
香港经济面对内忧外患，当务之急是积极谋求经济新机会。香港要推出产业政策，应以罗德里克20年前对产业政策的定义及理据为依归，并以中国过往发展产业成功的例子作参考，更须以中美经济及科技的持续角力为背景。篇幅所限，容许笔者在此简单列出3个重点：
- 产业政策须针对全球供应链的某些活动，并不是要发展整个新行业，但须配合区内，特别是大湾区各地的发展方向，以它们的产业作锚，发掘我们在其上下游的比较优势。例如，香港可在新物料及微电子生产的上游做好研发、融资及测试，以及在下游做好市场推广及出口；
- 由于地缘政治的风险，许多中国企业都在扩展海外事务及产业链，本港各个行业可把握这全球经济重组的机会，支持它们扩充在区内的生产网络，并促成它们在港设立地区总部；
- 建立集群的重要性，在于创造外溢和示范效应。建设中的北部都会区应考虑以国内成功的产业园作参考，建立多个宜居宜业的小小区，亦可参考美国多个大学附近的创新集群，例如史丹福大学附近的讯息科技经济圈及麻省理工附近的生命科技产学研集群。
邓希炜教授
港大经管学院副院长（对外事务）、亚洲环球研究所总监、冯国经冯国纶基金经济学教授
（本文同时于二零二四年四月十七日载于《信报》「龙虎山下」专栏）
