信报龙虎山下专栏

已故港英政府财政司郭伯伟所倡议的不干预政策（non-interventionism），自上世纪六十年代起，一直被奉为香港经济政策的核心价值，至今已逾半个世纪。他任内曾反对为莘莘学子提供免费教育，更反对政府对经济作详细统计及研究，以免政府基于数据而对经济作出干预！这种今天看来显得极端的自由放任（laissez-faire）方针，却因七十年代香港经济的蓬勃发展，广被视为最适用于香港这个开放型小经济体。

到了七十年代中期，财政司夏鼎基为此经济政策冠以「积极」一词。正如夏鼎基多次澄清，其意思并非「积极地不干预」，而是积极地权衡社会及经济的利害后，选择性地参与经济活动，特别是基建投资；期间的九年免费教育、十年建屋计划以及地铁兴建工程，都是最佳例子。严格来说，不干预自由放任的施政理念，早在七十至八十年代，已在香港名存实亡。无奈地，在回归后还有不少人认为，要维持自由经济市场有效地运作，特区政府仍然应「积极地不干预」市场。

美国传统基金会对如此理解自由经济应会大表支持。最近基金会将香港从其《经济自由度指数》中除名，引起坊间及政府官员热烈讨论，不少香港人感到惋惜。但笔者认为，从经济长远发展而言，值得深思的反而是作为全球贫富最悬殊城市之一，拥有最高房价的香港，过去是否付出了太高的代价，来捍卫「最自由经济体」这一光环？

根据传统基金会的排名准则，几乎任何形式的政府干预（包括税收和再分配，政府稳定政策以及公共垄断），都属不利经济发展的因素。但须知遇到市场失效，政府理应作出合理干预，此实为经济学常识。

以新冠肺炎大流行为例，英国首相约翰逊当初以为不用政府规管，亦能达致群体免疫，但后来面对疫情一发不可收拾时，也不得不承认政府还须大力干预。控制传染病牵涉公共利益，不能单靠自由市场的运作。至于接种疫苗，亦因牵涉到集体行动的困难，而引致市场失效，可见个体理性不一定能在集体行为中体现。

新冠肺炎重创全球经济，世界各地政府及时推出纾缓经济措施，若按美国传统基金会的标准而言，国际社会都难免因窒碍自由经济而遭诟病。

自由市场的正常运作，有赖健全的监管制度，以及各种应对市场失灵的政策工具。当前不少发达国家的政府，正研究疫后的社会新契约，寻求在国家与公民之间更公平的风险分配，以及推行迫切的福利调整。不少西方学者已广泛讨论，认为自八十年代，欧美带领的「超全球化」（hyperglobalization）潮流下，新自由主义共识弥漫全球，社会不均随之加剧，个人在健康和退休保障等领域承担过大风险。这些现象（包括自英国殖民时代以来，香港一直受其熏陶的自由主义）早应加以纠正，无奈正当本地经济水深火热，一个美国智库的过时指数仍然受市民大众注目。

同属开放型小经济体的新加坡，近二十多年胜过香港表现的经济环节，几乎都跟「大政府」的积极干预有关。例如新加坡不但有更卓越的公共住房计划，经济也更多元化，其中高端制造业（包括电子、制药、航空航天工程）占该国GDP的18%。

但话说回来，过度干预市场会令市场效率下降。芝加哥大学经济学教授谢长泰在1998年发表的研究就指出，在七十至八十年代，新加坡的全要素生产力（total factor productivity）平均增长，不单远低于另外三个亚洲小龙，更为负数，意味着政府过分干预可能导致其生产率偏低，某些行业更出现产能过剩的情况。

反之，自七十年代初至九十年代末，香港政府采取积极不干预政策，其经济亦能高速增长，但实情与中国及全球政经大气候变化有着密切关系。香港在七十年代先取得内地经济还未市场化的红利，及后则受惠于国内经济改革开放。其后20年，环球处于「超全球化」的阶段。美国在冷战时期为了抗衡前苏联，在七十年代中与中国重新建交，双方关系一直改善，至千禧年后中国加入世界贸易组织而达至高峰。在这全球政经背景下，低税率及不干预政策，自然有利于香港扮演中国及区内对外贸易及资产流动的超级中介角色。

然而正因这种看似顺理成章的不干预思维，香港政府一直忽视长远经济规划，缺乏人才、人口及产业三方面的政策。本港很多厂家因市场推动，已把大部分工业生产，甚至研发，转移到珠江三角洲（现时属粤港澳大湾区），以致工业在香港GDP及就业中占比均下跌至不足2%；缺乏工业活动，一方面限制了技术和研发成果向市场转移，未能惠及市民及加强香港竞争力，另一方面令经济过度依赖服务业，尤其是金融和贸易，使香港经济更易受到外围经济环境波动影响。

过往特区政府所强调的四大经济支柱，除金融外，其余行业占香港整体的就业百分比大多逐年下降；离职者不少投身到低工资的服务行业。这些服务行业也因未能为新入职者提供在职培训及技术积累的机会，削弱其向上流动的潜力，令贫富悬殊加剧。

即使是在过去数十年绝少提及工业政策的美国，情况也出现变化。美国总统拜登和国会双方都已开始提出产业政策，尤其是在半导体领域。例如今年年初，美国国会颁布法例，配合地方政府对半导体建厂、研发和人员培训的激励措施。拜登亦宣布会监察半导体、电池和制药等行业的供应链漏洞。类似这些针对高科技工业的政策，其实麻省理工学院经济学者Jonathan Gruber 及Simon Johnson 早在年前合着的Jump-starting America 一书中已提到。

始于九十年代初、持续十多年的「超全球化」太平盛世下，源自港英政府的「大市场，小政府」、不干预的管治原则对于香港当时的经济发展，还可算合适。但时移世易，环球经济已经历超过10年的「逆全球化」洗礼，加上中美角力，以及内地经济、金融市场持续开放，香港要继续依靠超级中介活动来推动经济发展，谈何容易。

正如笔者去年10月在本栏〈香港第三次经济转型，还等什么？〉一文中论及，香港必须进行经济转型，善用环球疫情及中美摩擦的压力，以及国家双循环策略带来的机遇。特区政府应以创造多元化及具向上流动性的就业机会为核心，有系统地推出政策，为足以对社会产生明显正面溢出效应的公司和个人提供诱因，从而带动包容性及可持续的经济发展。

特区政府近年对高科技产业的关注、对吸引外地人才及培训本地科技人才的决心，以及启动再工业化的举措，都是好的开始，令人鼓舞。但要做到经济有效转型，政府决策者及市民必先重新审视「积极不干预」理念，是否依然适合现时香港的经济形势；在政府与市场之间，是否可以找到更理想的平衡。

邓希炜教授
港大经管学院经济学教授、香港经济及商业策略研究所副总监

（本文同时于二零二一年四月十四日载于《信报》「龙虎山下」专栏）