美国国会看中美竞争
中美建交至今年元旦刚好45年，但当前的中美关系，大概是建交以来最恶劣的情况。就在一个月前，美国国会参议院一个特设委员会，推出一份如何让美国赢得中美经济竞争的报告，概括了共和民主两党议员对中美经济关系的主要观点，并列举一系列美国应采取的政策建议来对付中国。
这里所说的是美国众议院中美战略竞争特设委员会（U.S. House Select Committee on Strategic Competition between the United States and the Chinese Communist Party）。这个委员会刚好在一年前成立，由共和党议员推动，包括就任议长不到十个月便被党友罢免的麦卡锡（Kevin McCarthy）。
众所周知，美国国内政治愈趋撕裂，两党在各项议题上的意见鸿沟均难以逾越，唯独反中是各党派政客的主要共识。因此，有关委员会也受到众多民主党议员支持，在议会内以365票对65票大比数通过成立。
特设委员会经过约一年的调查和听证会后，在上月12日发表了题为〈重置、防止、建造：美国赢取和中国共产党经济竞争的策略〉的报告【注1】（以下简称报告），认为美国有需要重新评估及设定中美经济关系以及有关的战略问题，并列出130项具体的政策建议。这报告可说是美国国会对中国相对全面和详细的表态，或会从中衍生出未来数年针对中国的新法案。篇幅所限，这里只简单讨论报告中几个较受关注的观点。
先说美国国会对中国的看法。报告开宗名义指出，中国开展了一场长达数十年的经济侵略，削弱了美国的经济实力，并将美国经济空洞化。报告的主体有50页，其中「侵略」一词出现了11次。 2022年，美国的人均GDP为中国的6倍，即使以购买力平价的汇率计算，美国也是中国的3.6倍。除了偏见外，难以理解中国如何在经济上侵略美国，特别是这已是数十年的运作（multidecade campaign）。相比前数世纪殖民主义对第三世界的剥削和蹂躏，说中国经济侵略美国，确实是匪夷所思。
此外，报告又认为中国加入WTO后没有遵守有关协议，亦认为中国经济有相当大的国有比例，制度上与WTO并不相容，同时危害到美国的经济安全。类似的论调常有出现，但似乎难以达到确实的结论。
若以WTO体制内的贸易纠纷来看，中美是全球两个贸易额最大的国家，自然涉及较多个案。按WTO的数据，中国有49个被投诉个案需要申辩，而美国则有158个。当然，美国在WTO的年期较长，在1995年1月成立时已是会员，面对的个案自然较多，而中国则在2001年12月才加入。但中美两国的个案数目差别那么大，难以说明中国特别多违反WTO守则。再看欧盟作为一整体而言，被投诉的个案也有93个。
特朗普在2018年掀起了贸易战，对中国产品征收关税，至2020年10月被WTO裁定为违反国际贸易规则，但美国依然故我，三年多以来有关的关税丝毫未改。美国的说法是要就裁定上诉，但WTO的上诉机制曾被特朗普政府多次否定任用人选而瘫痪。
WTO早已在推动全球贸易自由化方面没有建树，在处理贸易纠纷方面旷日持久，对大型经济体没有明显的约束力。或许要改变的是WTO本身，使之能适应当前全球的政经新环境，而非上世纪二次大战后的国际格局和思维。
美国众议院的报告也诟病中国广泛利用产业政策来促进某些行业或企业的发展，如补贴、出入口限制等。然而，产业政策在全球比比皆是，如南韩在七十年代对重工业和化学工业的催谷。早期的产业政策，比较多是发展中国家用于保护国内企业，抗拒来自进口产品的竞争，但发达国家也日渐采纳更多产业政策，如美国和欧盟多年来争夺民用航机市场，分别或明或暗地补贴波音和空中巴士。最近几年，在高科技产品或芯片市场上，情况尤为明显，如拜登政府一年多前推出的《降低通胀法案》（Inflation Reduction Act），其中一项就是补贴电动车的消费者，但补贴只适用于在北美洲组装的电动车，及车内电池的矿物材料须来自美国或和美国有自由贸易协议的国家，这明显是针对来自其他地区特别是中国的电动车。
无论正确与否，上述是美国众议员对中国在全球经济的主要观点。基于这些认知，他们在报告中提出一系列政策来应对，主要包括收紧对中国企业的投资、加强出口管控以减少新科技流向中国、加强美国的科研安全及防止人才流失、以税务优惠鼓励投资于创新行业、加强和美国盟友的经济合作，及对抗中国的「一带一路」等，这些都不难想像。比较直接和明确的，是在短期内对中国分阶段征收新的关税，包括一些目前没有被贸易战覆盖的中国产品。据闻最初的想法更为激烈，就是取消中国的「永久性正常贸易关系待遇」（Permanent Normal Trade Relations，简称PNTR）。
PNTR原称「最惠国待遇」（Most Favoured Nation，简称MFN）。有此待遇的国家，可在贸易上得到和其他最惠国相同的待遇，中国和英国都是美国的MFN，美国给予英国的低关税也同时适用于中国。中国加入WTO之前，要按年由美国国会审议通过，才得到该年的MFN待遇，美国亦借此对中国作各方面的刁难。中国加入WTO半年前，也获得美国的PNTR，毋须按年批审。若果失去这个待遇，中国出口至美国的平均关税将会由19%大幅增加至61%。
然而，大幅提高关税是损人而不利己的。数年前特朗普启动贸易战时，曾大言不惭地说「贸易战是好的，并容易取胜」（Trade wars are good, and easy to win），但随着中国的反制及贸易战升级，双方都有很大的损失。上述的特设委员会在去年开始运作后，大概已有传闻美国可能取消中国的PNTR，同时一些共和党总统参选人亦有提及。
美中贸易全国委员会（US-China Business Council）遂委托了牛津经济研究院（Oxford Economics）研究有关政策对美国经济的影响。据后者的估计【注2】，在假设中国不报复的情况下，美国的GDP会在随后5年内减少1.6万亿美元，而工作岗位会减少74万个。高关税减少了美国消费者的购买力和增加企业的生产成本，因而降低经济活动。若中国作出反制，将从美国入口商品的平均关税由目前的21%提高至中国加入WTO前的38%，那美国GDP会减少1.9万亿美元及损失80万个工作岗位。
今年是美国大选年，估计拜登政府不会采取对经济不利的政策，在现有的贸易战上加码挑衅中国。但部分美国政客对中国的偏见和敌意仍会存在甚至加深，中美关系在可预见的将来须艰苦经营。
【注1】https://selectcommitteeontheccp.house.gov/sites/evosubsites/selectcommitteeontheccp.house.gov/files/evo-media-document/reset-prevent-build-sccreport.pdf
【注2】https://www.uschina.org/sites/default/files/the_economic_impact_of_china_pntr_repeal.pdf
陆炎辉博士
港大经管学院荣誉副教授
（本文同时于二零二四年一月十日载于《信报》「龙虎山下」专栏）
