信报龙虎山下专栏

上月中，美国政府宣布对中国总值约180亿美元的商品加征关税，包括电动车、电池、半导体和医疗用品等。虽然受影响的商品价值占出口美国的比例不大，却加剧了6年前特朗普掀起的贸易战，使中美贸易局面恶化。数天后，拜登在美国「世界贸易周」（World Trade Week）活动开幕时表示，对华新关税为其贸易成就之一，用以「保护」美国工人及企业。

二战后的美国曾高举自由贸易的大旗，鼓励其他国家降低贸易壁垒，互相开放国内市场，推动多边贸易协议，并反对保护主义。然而，无论是2017年的特朗普还是今天的拜登，都是利用贸易政策掩盖各种反自由贸易的措施。

对华打关税战得不偿失

众所周知，特朗普政府的对外关系强调「美国优先」（America first），这一政策在贸易上的具体表现是不受多边或复边的贸易协议掣肘，例如藐视世界贸易组织（WTO）等国际机构的裁定，甚至打压破坏有关机制。即使有贸易谈判，也以双边为主，以便美国用强大的经济力量胁迫对方。在贸易政策上，关税是特朗普应对盟友和对手的主要招数。经过数年的贸易战，美国对中国的贸易逆差并没有减少，关税亦没有如特朗普所言由中国承担，而是由美国消费者承担。

与此同时，中国采取反制措施，减少从美国进口农产品，这使经济受损的美国农民需要美国政府补贴。换句话说，美国消费者购买中国产品多付的费用，便经美国政府转而用于补贴美国农民。

总体而言，美国在关税战中得不偿失。此外，特朗普出任总统时施行的贸易政策，不但开了全球贸易的倒车，亦使其他国家噤若寒蝉。若特朗普在今年11月的大选卷土重来，各国纷纷表示将考虑不同的应变计划。

拜登就任总统不久，便对欧洲盟友表示「美国回来了」（America is back），并摆出带领美国重启国际合作的姿态。拜登作为比较接受国际贸易的民主党成员，曾支持美国、加拿大和墨西哥签订《北美自由贸易协议》（NAFTA），亦赞成中国在2001年加入WTO。

2020年竞选期间，拜登用魯莽（reckless）、破坏性（damaging）和灾难性（disastrous）来批评特朗普的关税政策。然而，拜登已执政超过3年，期间并没有撤销相关关税法案，反而变本加厉。深究其因，是因为特朗普很大程度上改变了美国的贸易政治生态，令美国难以回到自由主义的贸易政策。

很多人认为特朗普在2016年竞选获胜的一个主要原因是，强调全球化对美国尤其是制造业工人的负面影响。特朗普摆出保护美国制造业工人就业的姿态，此举为其争取到不少选票，特别是来自中西部摇摆州的选票。特朗普批评二战后的贸易协议对美国工人不利，认为美国应该退出相关协议。特朗普类似的论述对制造业工人极具吸引力。

现任的美国贸易代表戴琦认为，希拉莉在竞选美国总统时输给特朗普的其中一个原因是，她支持《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）。在选举政治的氛围笼罩下，贸易协议和贸易议题成为美国政客避之惟恐不及的对象，拜登既不敢撤销特朗普制定的关税政策，亦不敢回到前身为TPP的「全面与进步跨太平洋伙伴关系协议」（CPTPP）。

拜登想将多边主义及国际合作重新纳入美国的对外关系，有别于特朗普的单边主义，但又不能回到新自由主义的做法。他的团队，包括国家安全顾问沙利文和贸易代表戴琦在内的官员，推出所谓的「中产阶级外交政策」（foreign policy for the middle-class）和「以工人为中心的贸易政策」（worker-centered trade policy），作为新贸易政策的基础。简单来说，自由贸易看重生产成本，如美国成本高、竞争力低的制造业，会面临外国产品的竞争，以及美国劳工失业的困境。无独有偶，由于外国雇主维持低成本生产，外国劳工将因此缺乏工作权益的保障。戴琦将此现象称为「逐底竞争」（a race to the bottom）。「以工人为中心的贸易政策」重点关注作为制造业的工人，保护本国和外国工人包括工作条件、待遇、工会权益在内的劳工权益，从而免受剥削。提高一国的劳工权益，亦会带动其他盟国劳工权益的发展和进步，这是所谓的「力争上游」（a race to the top）。

降关税开放市场非选项

然而，满足条件并愿意合作，有意通过贸易提高双方劳工权益的伙伴寥寥无几。传统上贸易合作基于互利的前提，会同时降低关税或同时开放市场。但对美国当下政治环境而言，这两者都不是选项。自拜登执政3年多以来，美国的外贸措施并无改善，甚至已陷入困境，美国积极推动的「印度太平洋经济框架」（IPEF）便是最具代表性的实例。特朗普于2017年上任后随即将美国从TPP撤出。

随着印太地区经济一体化的向前推进，美国只能袖手旁观。除此之外，美国对中日韩、东盟和纽澳签署的「区域全面经济伙伴关系协议」（RCEP）也是冷眼旁观。拜登政府认为美国推动的IPEF是其重新参与塑造印太地区经济秩序的机会，也是证明其以工人为中心的政策可以取得成果的一种方式。

IPEF的成员包括美国、印度、印度尼西亚、日本、越南和澳洲在内的14个国家。IPEF旨在加强国家的绿色转型，促进成员国有关反腐败、供应链等领域的合作。

除此之外，拜登政府希望通过IPEF的合作提高环境水平和劳工待遇，减少其他成员国的竞争优势，从而提高美国企业的竞争力。拜登政府只是模糊地承诺参与国可从西方金融机构获得气候和基础设施的融资作为合作的回报，而这样的合作条件并不对等。此外，拜登政府推动IPEF时，是以「执行协议」（executive agreement）的形式和其他国家谈判，而非通过美国国会投票决议。这意味着它的命运可能跟TPP一样，有机会被下一任总统撤销。

去年11月，在拜登会见中国国家主席习近平的前一天，IPEF成员国在旧金山聚齐，试图就IPEF框架的四大支柱达成协定。成员国在供应链、清洁能源投资和反腐败的合作方面取得了进展，但美国代表却在洽谈贸易合作环节时退席。究其原因，是该架构遭到俄亥俄州和威斯康星州民主党参议员的强烈反对。这些议员今年须面对竞选连任的压力，他们认为IPEF可能会损害美国工人利益，从而影响他们的连任机会。IPEF的会议草草收场，极度影响了美国的国际信用和其秉持的全球领导者的形象。

难断言是全球化受害者

从宏观经济的角度看，拜登以工人为中心的贸易政策，势必会提高生产成本、减少企业储蓄并增加政府财赤。受惠的工人或许因待遇的改善而增加储蓄，但个人储蓄的增值并不足以抵消政府财赤的增加。与之相反，国民储蓄的减少则会增加美国的贸易逆差。美国的贸易数十年来均录得逆差，共和党和民主党的改善政策未见实效。不过，对美国来说，能够开动印钞机就能收割外国商品，因此难以断言美国是经济全球化和国际贸易的受害者。

目前，离年底美国总统大选只有5个月的时间。无论鹿死谁手，美国都不会重施新自由主义的贸易政策。美国是全球商品及服务的第一贸易国，其贫乏的贸易政策将直接阻碍全球贸易的发展。若利用得当，贸易可作为国家间和平的基石。如经过两次大战洗礼的欧洲，在痛定思痛后，成立了欧洲共同市场，由此开启欧洲经济整合的第一步。在国际政治波谲云诡的今天，美国需要重审自己的贸易政策，以保障全球贸易的持续增长以及全球化的向前推进。

陆炎辉博士
港大经管学院荣誉副教授

（本文同时于二零二四年六月五日载于《信报》「龙虎山下」专栏）