驾驭零工经济 创造三赢局面
零工经济（Gig Economy）已成为全球趋势，如何在劳工权益、商业利益和科技进步之间取得微妙平衡，是全球政策制定者关注的焦点。参考Statista的数据，零工工作者人数预计于2027年占美国劳动人口的51%。在香港，随着愈来愈多人从事短期合约和自由职业工作，传统的劳工保障制度亦有待进一步完善。
劳工权利、商业利益和科技之间的相互作用颇为复杂，政策制定者和产业领导者需要在跷跷板上寻找平衡。一方面，科技进步和廉价的零工成本，为平台经济提供繁荣发展的条件，而平台经济也确实创造出大量具灵活性和自由度的工种，为人们获取收入提供传统工作以外的渠道。另一方面，平台公司在市场中的强势地位使零工工作者几乎没有议价能力，只能接受平台公司单方面预设的待遇。
有鉴于此，本文旨在浅谈中国内地、美国、英国和新加坡在劳工法例方面的转变，希望借此抛砖引玉，引发社会对零工经济更多的政策讨论。必须承认的是，世界各地面对的情况不尽相同，且政策效果仍有待观察。我们在参考外地经验的同时，应结合香港本地的实际情况，创建一个可持续的发展框架，以平衡商业创新发展和维护零工工作者权益的需要。
零工经济在中国内地发展蓬勃。据报道，美团CEO王兴在最近的内部信中透露，共有745万骑手于2023年通过美团平台获得超过800亿元人民币的报酬。除了外卖骑手外，网约车司机、内容创作者等零工工种在内地已十分普遍，社会愈来愈关注平台巨头在保障零工工作者权益方面的社会责任。在全国总工会等部门指导下，外卖平台饿了么于去年7月与300馀万名骑手签订行业首份全网集体合同，以回应骑手关注的劳动保障、保险福利、申诉通道等问题。目前，饿了么已在上海成立争议调解中心，以期优化内部的纠纷化解机制。
面对零工经济的扩张，中国政府在保障劳动权益方面扮演重要角色。人力资源与社会安全部于2024年印发《新就业形态劳动者休息和劳工报酬权益保障指引》、《新就业形态劳动者权益维护服务指南》等一系列文件，主要从报酬待遇、休息时间、维权渠道三方面界定“新就业形态劳动者”的权利。在报酬待遇方面，政策规定“新就业形态劳动者”的工资适用于当地政府规定的小时最低工资标准，如在法定假日工作，更应获得高于平日工作时间的劳动报酬。为保障劳动者获得必要的休息时间，政策规定当劳动者工作时间达到上限时，平台应当停止向其推送订单一定时间。如果劳动权益遭受损害时，“新就业形态劳动者”亦可通过企业内部劳动纠纷化解、工会、相关部门机构权益维护服务等机制进行维权。
在美国，科技创新使企业能够利用数位平台拓展市场，而政府则在确保公平劳动实践方面发挥作用。一般而言，只有“雇员”受美国联邦和州立劳工法例保障，但美国一些较发达的州份已自行立法，尝试保障零工工人的权益。例如，纽约市于2023年通过“提高外送员最低工资标准”法案，将外送员的最低时薪从7.09美元大幅提升至17.96美元。然而，该法案引起业界强烈不满，包括Uber Eats、DoorDash和Grubhub在内的平台公司向美国法院提起诉讼。与此同时，平台公司把增加的薪资成本转嫁给餐厅和消费者，随着外送费增加，消费者开始减少在餐饮平台下单的频率，外卖骑手的就业也面临窘境。
在英国，劳动关系包括雇员、工人和自雇者3种身份。2016年，Uber司机向就业法庭提出诉讼，认为他们受雇于Uber，应享受带薪年假等福利和受最低工资标准的保障。经历6年官司，英国最高法院最终裁定Uber应把其平台的司机视为工人而非自雇者。尽管如此，Uber仍声称该裁决只适用于2016年使用其软件的司机，而非现时平台中的所有司机。近期，英国工党上台执政，其于选举中进取地提出“新政──使工作获合理回报的工党计划”（New Deal-Labour’s plan to make work pay），承诺取缔具剥削性的零工时合约，要求雇主以12周为参考期，为雇员提供可预测工时。然而，部分零工工作者或希望保留作为工人而非雇员的自由度，是否应该取消工人的中间就业分类，仍是有待商榷的问题。
新加坡以其亲商环境和创业精神而闻名，其重视科技发展，为平台经济奠定基础。为了保障劳工权利，新加坡近期通过《平台工人法案》，为当地约7万名平台工人提供保障。与英国类似，该法案将“平台工人”划分为介于雇员和自雇人士之间的独特法律类别，确保他们享有比现有水平更高的新加坡中央公积金（Central Provident Fund），与目前雇员、雇主之间的支付费用标准保持一致。该法案亦规定平台运营商须为平台工作人员提供与雇员同等水平的工伤赔偿保险。此外，该法案规定组建平台工作协会，以保障平台工人获得集体谈判的权利，包括与运营方谈判和签署具法律约束力的集体协议。据报道，新加坡于日后可能会考虑将法案的适用范围扩展至其他自由职业者。
虽然中国、美国、英国和新加坡皆尝试推出政策措施，以保障零工工人权益，但当中仍存在差异。相对而言，中国和新加坡的政策经过劳资双方更多协商，美国和英国则相反，这或许亦是零工工人保障政策在美英两地引起较大反弹的原因。无论如何，保障零工工人权益的政策措施在各地均未成熟，实施效果仍有待观察。
如何监管平台经济是另一个关键问题。北京大学数字金融研究中心认为，监管应是为了壮大平台经济并促进其健康发展，而非为了使平台经济无以为继。因此，应建立一套完善的平台经济治理机制，包括制定专门的系统性法规和明晰各部门的权责，以避免出现“运动式监管”和“监管竞争”的现象。此外，宜将“平台经济监管”和“反垄断”区分开来，避免过分干扰市场的正常运作：前者更多是维持市场秩序的常态行为，后者则是恢复市场效率的非常态行为。
平台经济的成功在于能够为企业和零工工作者创造合理收入，而消费者则受惠于高效的平台服务，最终达至三赢局面。有鉴于平台公司的强势地位，政府有必要发挥积极作用，确保我们在劳工权益、商业利益和科技应用三者之间取得平衡。不过，监管框架的灵活性是关键，因为过于严格的规则，可能会削弱平台平衡供需的有效性，最终反而导致企业、零工工作者和消费者的三输局面。在跷跷板上寻找平衡并非易事，如何为零工经济创建一个可持续的发展框架，仍是一个亟待深入探讨的议题。
参考资料︰
黄益平、邓峰、沈艳、汪浩（2022）〈超越“强监管”──对平台经济治理政策的反思〉，北京大学数字金融研究中心
邓希炜教授
港大经管学院副院长（对外事务）、冯国经冯国纶基金经济学教授
林康圣先生
港大经管学院香港经济及商业策略研究所研究经理
张超艺先生
港大经管学院香港经济及商业策略研究所高级研究助理
（本文同时于二零二四年九月二十五日载于《信报》“龙虎山下”专栏）
