A Discussion on the “New Philosophy” in the Fiscal Policy
理財新哲學 不符基本法
特首林鄭月娥提出「理財新哲學」，成為她領導之下新政府第一份《財政預算案》（2018-19年度《財政預算案》）的指導思想。何謂「理財新哲學」？從預算案第47-48段可見一斑：「……在確保公共財政穩健的前提下，應該採取前瞻性與策略性的理財方針，善用盈餘，為香港投資、為市民紓困……在制定公共財政政策時，我們力求創新，快速有效地回應社會訴求，為未來發展早佔先機。」
財政紀律 務須恪守
根據財政司司長陳茂波在此份預算案的解釋，「財政穩健」是指「審慎理財，維持穩健的財政儲備」；[1]他進一步指出，「政府的《財政預算案》以現金收付制編訂，主要反映新財政年度的預計現金收支情況和接着4年的預測，並不全面反映政府的負債和已作出的承擔金額，例如超過3500億元進行中工程的尚餘承擔額。」
[2]經過陳司長的專業解釋，我們應該明白，政府今後5年的財政儲備預測，是被（現金收付制）高估了，要審慎理財，不應大幅增加公共開支。
審慎理財從來知易行難，政府最新估計在2017-18年度錄得1380億元盈餘，遠遠高於去年《財政預算案》預計的163億元盈餘。面對龐大的意外盈餘，司長選擇放棄「公共開支不超越本地生產總值（GDP）20%的財政預算準則」，在今後5個財政年度，持續提高公共開支與本地生產總值的比例至接近22%。
公共開支趨升固然令人擔憂，更有甚者，司長不惜一改清晰的財政紀律準則，聲稱「會確保公共開支的增幅，符合香港的實際需要，並與香港的長遠財政承擔能力相稱」。
[3]正如司長所說，政府的《財政預算案》以現金收付制編訂，根本無法準確預計「香港的長遠財政承擔能力」。因此司長有必要解釋清楚什麼是「香港的長遠財政承擔能力」、什麼是「香港的實際需要」；對財政預算準則含糊其詞，只會予人財政紀律鬆散的印象，皆因公共開支易放難收。
司長還須解釋他的「財政新準則」跟《基本法》第107條的矛盾，因為這一條規定「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」；其中要求明顯比司長今年預算案中「審慎理財，維持穩健的財政儲備」的原則為高。
大是大非 絕不含糊
同樣地，第107條直截了當，規定「香港特別行政區的財政預算」必須「與本地生產總值的增長率相適應」。反觀司長預算案所述「公共開支的增幅，符合香港的實際需要，並與香港的長遠財政承擔能力相稱」，則未免措詞含混。
揭開「理財新哲學」、「財政新準則」的美麗包裝，我們看到2018-19年度《財政預算案》其實不符合《基本法》第107條，因而斷不可以接受。這是大是大非問題，絕不能含糊不清。
話說回頭，撇開原則問題，2018-19年度預算案其實有不少可取之處。例如司長在資源上全面配合在葵青區設立地區康健中心，再擴展至全港18區。社區醫療可提升市民的個人健康管理意識，預防疾病，避免不必要使用公立醫院服務。
另一例子是司長向衞生署額外撥款1億元，鼓勵市民採取健康生活模式，減少心血管疾病、癌症、糖尿病、慢性呼吸道疾病等非傳染病，同時促進精神健康和加強公眾教育，減少歧視。
進取可嘉 違「法」莫為
司長在這份《財政預算案》中還有不少「大動作」值得肯定，包括加大財政承擔，預留150億元，爭取落實取消強積金「對沖」安排。強積金供款本身已不能提供足夠的退休保障，「對沖」方案更進一步削弱僱員退休保障，是一項極不合理的安排。司長在財政承擔方面加碼，有助政府解決「對沖」問題。
此外，減輕個人稅務負擔亦屬「大動作」之一。特區政府已連續14年度錄得財政盈餘，過去大都以退稅形式把部分盈餘還富於民。司長這次大刀闊斧，除了退還更多盈餘，還擴闊、增加薪俸稅稅階，提升免稅額，以致減稅恒常化。歸根究柢，《基本法》第107條要求政府「力求收支平衡」，並不表示政府只求爭取最大盈餘，或用盡所有盈餘。盈餘過多理應減稅，無非是基本經濟原則。
2018-19年度《財政預算案》內容翔實，有不少值得肯定、嘉許之處。很可惜，其中「理財新哲學」、「財政新準則」既有冒進之嫌，況且削弱財政紀律，勢令公共開支的增幅持續高於本地生產總值的增幅，而有違《基本法》第107條的相關規定。
林鄭政府應該知所取捨，恪守公共開支增長受制於《基本法》的原則，在增加部分政策開支的同時，務須控制其他開支，才能確保《財政預算案》符合《基本法》框架所設定的要求。
[1] 2018-19年度財政預算案第49（七）段
[2] 2018-19年度財政預算案第56段
[3] 2018-19年度財政預算案第57段
程騰歡 香港大學經濟及工商管理學院副教授
（本文同時於二零一八年三月十四日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
