Housing Policy of Today and the Lantau Tomorrow Vision Project
特首林鄭月娥在她任內第二份《施政報告》提出「明日大嶼」願景，「涵蓋中部水域交椅洲和喜靈洲附近的人工島、大嶼山北岸和屯門沿海地帶，包括重新規劃後的內河碼頭區和龍鼓灘等多個發展區」（第64段）、「在交椅洲和喜靈洲附近分階段填海，建造合共約1700公頃的多個人工島」（第64﹝1﹞段）。
雄心並非過大
「明日大嶼」的填海規模是否過大？土地供應專責小組（土供小組）有類似的選項：發展東大嶼都會（填海規模約1000公頃）。表面上，「明日大嶼」的填海規模大於發展東大嶼都會選項70%。實際上，發展東大嶼都會選項的1000公頃，是完全基於政府規劃署於2016年10月發表的《香港2030+》研究；如果政府早一點把該填海規模更新為1700公頃，相信土供小組亦會把選項列為1700公頃選項。
其實，土供小組早於2018年4月在公眾參與活動剛開始時已指出，《香港2030+》研究得出的「至少1200公頃的土地短缺數字是保守的估算，並相信實際短缺數字遠較1200公頃為高」。「明日大嶼」把發展東大嶼都會的填海規模增加700公頃，是具體回應土供小組對《香港2030+》過分保守估算的意見，不應解讀為不尊重土供小組；同樣地，「明日大嶼」的填海規模比東大嶼都會發展選項高70%，亦不應理解為填海規模過大。
團結香港基金亦提出「強化東大嶼都會」計劃，他們建議把填海規模擴大至2200公頃，比發展東大嶼都會選項多120%。與此相比，「明日大嶼」便顯得較務實，填海規模亦不見得過大。
輕重難以平衡
以上簡短的討論並不是證明「明日大嶼」的填海規模適中，而是說明社會應對填海持開放態度。在討論填海選項時，應有根有據。當然，特首還欠公眾一個解釋，為什麼不在公眾參與活動前提出「明日大嶼」願景，讓它成為土供小組的一個選項？
特首選擇在《施政報告》提出「明日大嶼」願景，時間剛好在公眾參與活動之後，而土供小組不能趕及在《施政報告》前提交全面報告，只能和特首分享他們的初步主要觀察。在此時提出「明日大嶼」願景，足見她的政治智慧不足，加重土供小組、政府工作的負擔。
除了政治智慧不足，特首的新房屋政策亦不符合基本經濟學原理。她認為「政府有責任為不同收入的家庭提供適切居所。由於房屋持續供不應求，公屋平均輪候時間不斷延長，而近年大幅上升的私營房屋價格已超越一般家庭的負擔能力，我會在任內增加公營房屋的比例，調撥更多土地作公營房屋發展，並承諾政府開拓的新增土地，以房屋單位計算，七成應用於公營房屋」（第48段）。
「增加公營房屋的比例」即是減少私營房屋的比例，「私營房屋價格已超越一般家庭的負擔能力」，顯示私營房屋已嚴重供不應求，減少私營房屋的比例只會令問題更加惡化，試問特首如何為不符合公營房屋資格的家庭提供適切居所？（不符合公營房屋資格的家庭，不表示他們是富裕家庭，大多不符合公營房屋資格的家庭也是一般家庭。）
就算符合公營房屋資格的家庭，政府也沒有足夠資源為他們提供適切居所。特首在今年6月「修訂資助出售房屋的定價機制，令售價與私人房屋市價脫鈎，而改以申請人的負擔能力為基礎」（第50段）。2018年居屋因應新定價政策而重新接受申請，售價由市價約七折大幅下調至約五二折，結果收到113000份新申請，連同首輪申請（和扣除3600份要求取消申請），前後共收到261400份申請，但是次申請只提供4431個居屋單位，即有256969（261400－4431）份申請未能獲得適切居所，特首如何為他們「重燃置業希望」（第46段）？
不少問題待解決
特首認為政府的責任不止於為合乎居屋資格的家庭提供適切居屋，還有責任為合乎不同資格的家庭提供適切「港人首次置業」、「綠置居」、或公屋（公屋一般申請者的平均輪候時間已升至5.3年）。特首勇於承擔，但凡事有代價，不應不惜代價。
增加公營房屋的比例增加政府的房屋開支，減少私營房屋的比例而減少政府的賣地收入，一加一減，政府能用在其他服務的資源便相應減少。可是香港的人口正急速老化，需要政府投入更多資源提供安老、醫療服務。
另一方面，香港的創新及科技沒有領先優勢，政府要急起直追，便要投入龐大資源和投資教育。增加公營房屋的比例，意味減少政府其他方面服務和投資，這個代價是否值得？
特首可能以為增加公營房屋的比例，便可以減低政府開拓新土地的阻力，但還有不少問題要解決。第一，開拓新土地破壞自然環境，環保組織一定會反對。社會環保意識不斷提高，來自環保的阻力只會愈來愈大。與其和環保力量對抗，政府不如與環保組織結成夥伴，讓他們發揮，證明環保和經濟發展可以並存。
勢必影響其他服務
第二，開拓新土地需時甚久，但住屋是即時問題。守護大嶼聯盟明言：「填海造人工島，動輒需要20年時間，對於要解決水深火熱的住屋問題，根本是遠水救近火的問題。」短期的房屋供應只好透過更改土地用途去滿足；但現有土地有限，住宅用地增加意味其他用地減少，包括寫字樓、商業、零售、醫療、社會服務等等，代價十分之大。
特首的新房屋、土地政策逐漸成形。她先修訂資助出售房屋的定價機制，改以申請人的負擔能力為基礎，令售價大幅下調，與私人房屋市價脫鈎。她更承諾政府開拓的新增土地，以房屋單位計算，七成用於公營房屋。
她的新房屋政策定會減少政府的賣地收入和增加政府的房屋開支，勢必影響政府的其他服務和投資。她希望以增加公營房屋的比例來減少政府開拓新土地的阻力，但這只是一廂情願，因為住屋是即時問題，短期只能透過改變土地用途解決，影響其他土地使用者。她的政策令政府資源和社會土地資源集中在房屋問題上，如果她繼續提高公營房屋的比例，香港將要付出沉重的代價。
程騰歡 香港大學經濟及工商管理學院副教授
（本文同時於二零一八年十月廿四日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
