Reclamation and New Town Development Indispensable for Filling the Land Supply Gap
填補土地供應大缺口 填海發展新區不能少
香港房屋不能負擔，是最嚴重的民生問題，而香港政府處理此問題絕不理想。國際公共政策顧問機構Demographia進行一項調查，比較世界各地樓價負擔困難程度。香港自2011年起被納入其調查範圍，即時成為全球樓價最難負擔城市。當時香港的樓價是家庭入息的11.4倍，而悉尼（全球樓價第二難負擔城市）同期的樓價為家庭入息9.6倍。
樓價高企 市民難負擔
根據Demographia最新的調查結果，香港連續8年成為全球樓價最難負擔城市，最新的樓價為家庭入息19.4倍（8年升幅高於70%）；同一調查顯示，悉尼繼續是全球樓價第二難負擔城市，其最新的樓價為家庭入息12.9倍（8年升幅低於35%）。香港樓價愈來愈難負擔，惡化程度遠遠高於世界各地城市。
其實，樓價只是物業價格的一部分。根據差餉物業估價署的分類，除住宅外，物業市場還包括寫字樓、零售業樓宇和分層工廠大廈。【圖一】是差餉物業估價署最新公布的物業售價指數（1999 = 100）。在過去20年，住宅售價升幅固然令人擔憂，但還是遠遠低於寫字樓售價升幅；而寫字樓售價升幅又明顯低於零售業樓宇售價升幅；零售業樓宇售價升幅又遠遠低於分層工廠大廈售價升幅。【圖二】是差餉物業估價署最新公布的物業租金指數（1999 = 100）。如【圖二】顯示租金大幅上升不局限於住宅市場。在過去20年，住宅、零售業樓宇和分層工廠大廈的租金升幅相若，而寫字樓的租金升幅還更高。
樓價直接影響民生，往往成為傳媒報道焦點，形成民意壓力。政府當然要應付民意壓力，強調增加房屋供應。但上述數據顯示，供不應求不單是住宅市場的問題，而是整個物業市場的問題，所以政府在增加房屋供應的同時，亦要增加其他物業供應；由於政府沒有土地儲備，增加土地供應是增加整體物業供應的唯一途徑。幸好政府終於正視問題，在2017年9月成立土地供應專責小組（下稱「專責小組」），就土地短缺的問題，向政府提供建議。專責小組最近展開為期5個月的公眾參與活動，我們先了解該專責小組對土地供求失衡的分析。
首先，專責小組詳細檢視規劃署的《香港2030+》研究。《香港2030+》研究預計香港長遠至2046年欠缺至少1200公頃用地（即超過60個維多利亞公園的面積）。根據專責小組的分析，《香港2030+》研究的土地需求估算過於保守，而它的土地供應估算過於進取，所以專責小組認為香港土地短缺遠比1200公頃為高。
我們同意專責小組的分析，因為土地需求不妨高估，而土地供應不妨低估；萬一真的出現土地供過於求，亦是絕好機會，讓政府建立土地儲備（我們不建議政府放棄建立土地儲備的機會）。政府未來的土地供應目標，應定為填補遠高於1200公頃土地缺口，而專責小組應把這個土地缺口進一步量化。
短中期選項 難達共識
經過專責小組的篩選，有18個土地供應選項有潛力提供額外的土地；當中4個為短中期選項，6個為中長期選項，還有8個是概念性選項。
4個短中期選項包括：一、棕地發展；二、利用私人的新界農地儲備；三、利用私人遊樂場地契約用地作其他用途；四、重置或整合佔地廣的政府康樂設施。選項一：根據初步估計，新界約有1300公頃棕地，其中約540公頃已被政府納入發展，未被納入發展的棕地約760公頃。選項二：粗略估計，大型發展商合共擁有不少於1000公頃的新界農地（部分或已被政府納入發展或與棕地重疊）。選項三：現時本港共有66幅私人遊樂場地契約用地，佔地共約408公頃。選項四：佔地廣的政府康樂設施一般指每幅佔地3公頃或以上，這類場地共有95個。
選項一和二分別涉及新界棕地和新界農地，皆為私人土地。私人利益一般與公眾利益有衝突，而兩者的分歧是本質上的，很難透過大辯論而收窄，達致共識。我們不相信此兩選項能有效地為香港提供大量額外土地供應，因此它們不應被定為主要選項。
選項三和四是本末倒置。增加土地供應的最終目的是提高生活質素（推動經濟發展是手段，不是目的）。與其改變私人遊樂場佔地的用途，政府不如改變它的性質，讓公眾也可使用遊樂場設施，如大幅增加私人遊樂場開放予公眾的時間。政府更不應減少體育和康樂設施佔地，如現時康體用地未地盡其用，政府應該在原地或換地加建康體設施。我們認為此兩選項不應被列為額外土地供應選項。
中長期選項 應放首位
6個中長期選項包括：五、維港以外近岸填海；六、發展東大嶼都會；七、利用岩洞及地下空間；八、於新界發展更多新發展區；九、發展香港內河碼頭用地；十、發展郊野公園邊陲地帶兩個試點。
選項五和六皆涉及填海，專責小組預計5個維港以外近岸填海，可提供最少400至490公頃額外土地，而發展東大嶼都會更可提供1000公頃額外土地。填海的最重要考慮是影響環境。其實所有土地發展皆對環境有影響，所以發展土地要顧及環保，但環保不能用來阻止土地發展，包括填海。在眾多選項裏，填海提供最多額外土地，政府萬萬不能因環保而放棄填海，反而要排除萬難，把選項五和六放在首位。
無論利用岩洞或地下空間，釋出的額外土地有限，所以選項七只是補充選項，適用於優化土地使用。
至於選項八，專責小組認為額外土地供應來源主要是發展新界北，預計提供720公頃土地。另外發展將軍澳第137區也可提供80公頃額外土地。這是主要選項，政府應該把它放在首要位置。
選項九和十雖然被專責小組定為中長期選項，它們卻與另外兩項概念性選項密切相關（總共有8項概念性選項）。由於概念性選項需要不同的分析，不在此文討論。
經過專責小組的客觀檢視，發現香港缺乏土地遠高於《香港2030+》研究預計的1200公頃。要填補這個巨大缺口，政府應把可大量提供額外土地選項列為首要位置，如維港以外近岸填海、發展東大嶼都會和發展更多新發展區。除了填補土地巨大缺口，政府還應建立土地儲備，即不應放棄其他可提供額外土地選項。
程騰歡 香港大學經濟及工商管理學院副教授
（本文同時於二零一八年五月十六日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
