美国政府的债务上限
最近美国国会有几项引人瞩目的法案亟待审核，均涉及美国政府的财政。其一是有关社会安全网及应对气候变化、建议总额达3.5万亿元（美元·下同）的法案，这里简称社安法案。其二是总额达一万亿元的基础建设投资方案，这里简称基建方案。两者均由民主党提出。由于资金庞大，有论者将这两个法案与三十年代罗斯福总统的「新政」和六十年代詹森总统的「伟大社会项目」相比。若成功通过及实施，将被视为现届拜登政府的主要政绩。
在美国的现有制度下，法案的通过与否自然是民主、共和两党角力的结果。比较两个法案，基建法案较容易得到共和党的支持。事实上该法案亦已在8月，在参议院得到19名共和党议员投票赞成而通过。由于民主党在众议院占较多议席，理应在众议院也可以顺利过关，但一些较为激进的民主党议员，希望将基建法案和社安法案捆绑通过。
不过，民主党党内还没有就社安法案达成共识，较激进的议员坚持国会拨款3.5万亿元，分十年推行社安法案。而较温和的议员则认为，拨款1.5万亿至2万亿元更为合适。因此，众议院议长佩洛西，遂在上星期五撤销原定的基建法案投票，为民主党争取更多时间进行内部协商。另一方面，由于共和党大力反对社安法案，特别是有关法案建议，增加高收入人士及高利润企业的税率，如今民主党要将两个法案捆绑，亦减少了共和党对基建法案的支持。民主党需要先在党内摆平温和派和激进派之间的分歧，才有和共和党斡旋的余地。但留给民主党的时间不多，因为政府债务已达到28.4万亿元的上限，而这件事亦远比上述的两项议案重要。
美国宪法赋予国会征税、开支和借贷的权力。在第一次世界大战之前，美国政府每次发债都要先得到国会批准。一战期间，时任总统威尔逊与国会在1917年达成共识，以债务上限取代按次审批的麻烦，增加政府调拨资源的财务弹性。
由于经济、财政政策和通胀的演变，这个上限多年来不断向上调整。根据美国财政部网页的资料，自1960年至今，美国国会已78次提高、临时增加、或修改债务上限的定义，以应付政府需要进一步借贷的需要，其中49次发生在共和党总统，29次出现在民主党总统任内 【注1】。在2019年，有关情况再度出现，当时国会决定暂停债务上限至本年7月底。然而，在限期来临之前，国会并没有提高债务上限或进一步暂停上限。
在本年8月1日，债务上限重新生效，美国政府便需要依靠一些非常措施（extraordinary measures）应对日常开支。所谓非常措施，主要指透过调控政府内部不同的投资基金，挤出现金作日常开支。当然这并非持久之计，财长耶伦已经多次提及，这个措施到本月18日后便无以为继。问题已逼在眉睫，美国国会须在短期内暂停或提高政府的债务上限。
众议院上周三以219对212票通过暂停债务上限，法案现仍待参议院决议，但共和党已表明不会支持暂停或提高债务上限。
在特朗普执政期间，即使共和党在参议院有多数票，民主党也数度投票赞成提高债务上限或暂停债务上限的约束，而最后一次暂停在本年7月底期满。但面对目前的困境，共和党却明确表示不会支持提高上限。现届共和党议员领袖麦康奈尔（Mitch McConnell）认为，需要提高上限的原因是为了应付民主党现时提出的3.5万亿元法案，而共和党并不认同这些开支。
然而，这个理由不尽不实。债务是个存量，美国政府的债务总额是多年来的发债总和，再减去已偿还债务后的余额。现时这个数值已达到国会规定的上限。提高上限，有相当程度是确认以前的贷款。事实上，国会在审核和通过财政预算时，已经默许了政府在该年度的发债规模。
不然，财政赤字如何弥补？众所周知，美国政府自七十年代开始，除了克林顿总统后期外，每年均有财政赤字，都需要透过发债弥补财政缺口。国会若只通过政府的税收和开支，但不确认弥补财政赤字的债务，岂非自相矛盾？若说提高债务上限，会方便日后政府增加赤字预算，但将来的财政预算，仍然需要国会通过的。
目前美国政府的大规模国债，民主、共和两党哪个「贡献」较多？当然，不同时期的经济情况有别，但总的来说，共和党倾向减税，却没有相应地削减开支；民主党则较认同政府主动透过宏观调控，较大力度地采取逆周期政策。两者都会增加财赤和政府债务，但基于一些简单的计算，共和党执政期间，国债的增幅比民主党时期为多 【注2】。
民主党若要在参议院增加债务上限、或暂停有关约束的有效性，需要60张赞成票。以目前共和党的强硬和不合作态度，肯定不能过关。但民主党可以引用预算协调程序（budget reconciliation），以简单多数票通过法案。民主党的50个议员，加上身兼议长的副总统贺锦丽，票数刚好足够。不过，这等于说，是次提高债务上限，完全是民主党自编自演，与共和党无关。虽然一般美国选民不大理解政府债务上限的含义，但表面上欠债总是负面的。民主党在明年的国会中期选举中，可能因此多了一项被攻击的议题。也许这是现时共和党拒绝支持的背后原因。
若果债务上限不改也不暂停，会有什么经济后果？毋庸置疑，结果可以是灾难性的。情况拖得愈久，问题愈严重。由于不能借入资金，美国政府只可以以税收应付开支，量入为出。也就是说，开支要大幅度减少。按美国政府2022年的财政预算 【注3】，美国的全年收入为4.2万亿元、开支6万亿元、赤字1.8万亿元。因为不能举债，政府开支需要从6万亿元中削减1.8万亿元，即30%。这自然导致部分政府部门停摆、各种民生纾困项目经费拮据、政府原有的财务承诺未能兑现等等，每一项都会使经济下滑走向衰退。此外，政府还需在原有的开支项目中作出取舍，删去其中30%。基于财政政策的收入再分配效果，必然增加美国社会的政治和社会纷争。
金融界关注的，自然是美国政府会否债务违约。据美国著名智库布鲁金斯研究所最近发表的一篇文章 【注4】，美国政府在2011年曾经制定一个在类似情况下的应急方案。根据这个方案，美国政府会继续偿还国债利息，防止债务违约。而当债务到期时，会拍卖等值的新债券来偿还旧债及维持债务总额不变，但政府的其他开支则必然大幅削减，某些政府部门甚至需要关闭。
按上述2022年美国的财政预算，国债利息占政府支出约5.3%。相比之下，债务违约对美国的伤害远大于减少社会福利，甚至可以说会动摇美元这个美国全球经济霸权的根本。
一般来说，上述的情况不会出现太长时间，毕竟国会议员，无论是民主党或共和党，都不会完全坐视不理。但即使债务上限问题获得迅速解决，也会带来一定的后遗症，就是政策不确定的负面影响。2013年美国也出现债务上限纠纷，前美国行政管理和预算局局长David Stockman在日后的研究中，估计该次纠纷的不确定性，将美国的实质GDP减少1% ，同时增加了失业率0.5% 【注5】。
美国维持政府的债务上限，除了可以表面地说明三权分立的政治架构外，并无实质意义。相反，它已形成了一个计时炸弹，虽然爆炸的机率不大，但若不幸出事则后果严重，随时波及全球，早应完全取缔。此外，这个债务上限也无谓地成为美国党争的一个议题。
说到美国的党争，本年7月底美国维珍尼亚大学的一项调查，就美国的民意倾向访问了约2000人，其中一半曾经投票给拜登，而另一半投票给特朗普。其中一项结果，是分别有52%的特朗普支持者和41%的拜登支持者，赞成按两党所主导的州份，将美国分为两个国家 【注6】。因为成为事实的机率不大，不排除受访者只是随个人情绪信口开河，但有关数字也反映出目前美国社会的撕裂程度。
【注1】： U.S. Department of the treasury
【注2】： Towards data science, 2020
【注3】： Budget of the U.S. Government for fiscal year 2022
【注4】： “How worried should we be if the debt ceiling isn’t lifted?,” Brookings, 2021
【注5】： Flirting with default, Issues raised by debt confrontations in the United States, 2014 （第2章）
【注6】： “New Initiative Explores Deep, Persistent Divides Between Biden and Trump Voters,” Sabato’s crystal ball, 2021
陆炎辉 港大经管学院荣誉副教授
（本文同时于二零二一年十月六日载于《信报》「龙虎山下」专栏。）
