信報龍虎山下專欄

氣候變化威脅地球食水供應、減少農業生產、危及沿海地區、損害人類健康，並使生態系統惡化。極端天氣造成的過度死亡，更被認為是一大災難性後果。據2017年發表於《科學》（Science）期刊的一篇文章估計，到二十一世紀末，極端氣候帶來的超額死亡成本可能佔美國氣候災難損失總額約70%之多。

為了應對極端氣候勢將帶來的超額死亡，政策制定者有兩大核心工具可用：一、減緩氣候變化政策（climate change mitigation policy），即通過降低能源的生產和消耗來減少溫室氣體排放。二、適應氣候變化政策（climate change adaptation policy），比如天氣寒冷之際，提供廉價取暖能源；夏季時則在公共場所和家居進一步普及空調等。2016年，《政治經濟學期刊》（Journal of Political Economy）的一篇文章估計，近半個多世紀以來，隨着空調的普及，美國人死於酷熱的風險下降了75%。

然而，若把這兩大政策一併檢視，就會發現一個兩難局面。為了緩解氣候變化，決策者通常認為必須減少能源和電力消耗，很多國家亦採取了相關政策，包括階梯電價（電價隨用電量遞增）、節能補貼和拉閘限電。然而，消耗能源和電力亦是適應極端氣候的必要手段，因此那些抑制能源、電力消耗的政策，可能會帶來意想不到的健康成本。筆者在近期一項研究中，聚焦日本在福島核事故後的大規模節能政策如何影響死亡率，並探討決策者在「適應氣候變化」和「減緩氣候變化」兩大政策目標之間應如何取捨。

日本是一個極度依賴核電的國家，在福島核事故前，全國約30%電力是核電。在核洩漏災難發生以後，由於公眾對核電的恐慌加劇，日本政府逐漸關停所有核電站，結果導致電力嚴重短缺；再者，為了防止大規模停電，在不同地區制定相應的節電目標，鼓勵市民減少用電。由於不同地區對核電站的依賴程度和關閉時段不同，因此節電目標也因地區和時間而異。例如，由福島發電廠供電的東京地區，政府在2011年定下15%的節能目標。相比之下，由於沖繩群島不使用核電，因此並無相應節能目標。

日本節能政策涵蓋各個方面，從而推動了整體社會的廣泛參與。地方政府、公用事業機構、家庭、企業和學校等都有參與政策的實行。鼓勵節電節能的指引由中央政府直接向各方發布，並通過電視頻道、新聞媒體和政府網站進行廣泛宣傳。值得一提的是，由於夏季期間市民使用空調的用電量佔很大部分，為了鼓勵減少使用空調，政府建議盡可能改用風扇；即使必須使用，亦建議將空調溫度維持在攝氏28度。此外，節能措施亦包含鼓勵減少使用其他電子設備，例如將電子馬桶蓋設定為「節能模式」（儘管預計僅能減少1%的家庭用電量）。

雖然上述措施並非強制性，但日本的節能政策成功地改變家庭和個人原有的用電模式。據抽樣調查分析結果顯示，在福島事故發生後的第一個夏季，東京和日本東北地區的空調設定平均溫度從攝氏24.1度上升到26.4度。筆者的研究發現，節能目標較高的地區（如東京），其社會耗電量也會因為更嚴格的節能政策而降幅更大。

日本這次大規模節能政策可視為一次難得的「自然實驗」，以供我們權衡如何在「適應氣候變化」和「減緩氣候變化」兩者之間取捨。從宏觀角度而言，日本能夠大規模減少能源、電力消耗，無疑有助於減緩全球氣候變化。但由於限制了人們適應極端天氣的能力，則可能產生意外的健康成本。

在搜集和分析了日本在2008至2015年間各地區的死亡、天氣、節能目標等資料後，筆者與柏克萊加州大學的合作者Takanao Tanaka在研究中發現，節能政策會加劇極端溫度對死亡率的影響：在節能目標較高的地區，更多人死於極端高溫或低溫。由於日本節能政策主要強調要在夏季節約用電，高溫帶來的死亡風險上升最為明顯。具體來說，我們的測算表明，日本大規模的節能政策造成與高溫相關的死亡風險增加了約3倍，導致每年超過7700人超額死亡。

這些研究結果對我國制定氣候變化政策設計和管理有重要啟示。首先，決策者應明白，至少在短期內，氣候減緩政策和減緩氣候變化政策之間存在矛盾。節能政策可以降低未來的氣候災害風險，從而挽救更多未來的生命；然而，即使對於像日本這樣的發達國家，大規模的節能運動也會因為顯著限制個人適應極端氣候事件的能力，而導致當前更多人死亡。筆者認為，決策者應該盡量避免為求減緩未來的氣候變化，就制定現時可能影響市民適應氣候變化的政策。

同樣，其他一些被廣泛接受的節能措施，也會因為同一原因，而造成不可忽視的副作用。這些措施可能包括：階梯電價、拉閘限電、節能補貼、道德規勸（號召減少空調使用的宣傳）等等。近年來，為了實現「碳中和目標」，內地不少城市制定了限制空調使用以及其他能耗的措施，可能會帶來與日本節能政策類似的結果。對比日本，我國很多地區醫療資源還很稀缺，且面對高溫等更加頻繁的氣候災害，如果政策上進一步限制居民的基本能耗需求，不僅可能導致不必要的生產率損失，更可能釀成超額的死亡。

那該如何解決這一困境呢？筆者認為，政策制定者需要把能源電力生產和消耗區分處理，電力需求要少限制，生產則要更清潔。具體來說，在需求方面，政策制定者必須保障並繼續擴大市民的基本能源和電力需求，而不是加以抑制。在供給方面，則應大力推展電力生產結構改革、增加太陽能光伏、風電等綠色能源比重，並配置相應的儲能設施。同時，還要積極推廣和普及高效能生產技術和產品，實現用同額電量以滿足更多需求。

在宏觀層面，氣候變化政策不應該限制市民基本能源、電力消耗，而應該通過大力發展綠色能源來減少發電過程中的碳排放、並降綠色能源成本，讓大眾能更好地適應極端氣候，迎來更舒適的生活。

何國俊博士
港大經管學院副教授（經濟學、管理及商業策略）

（本文同時於二零二二年八月二十四日載於《信報》「龍虎山下」專欄）