信報龍虎山下專欄

事與願違 過度有為

以前港英政府奉行「積極不干預」經濟政策，讓市民從高速增長中直接得益，生活水平得以大大提升。回歸15年後，前任特區行政長官梁振英（現為全國政協副主席）正式放棄「積極不干預」主義，把政府的角色轉為「適度有為」。何謂「適度有為」？他的首份施政報告有這樣的闡述：「我認為在市場可以發揮優勢的時候，政府不應干預，只要提供公平競爭的平台。但當市場失效、未能發揮功效，政府一定要有所作為。過去半年，政府以政策具體說明了對『有所作為』的拿捏。當住宅供不應求，政府提出及落實『港人港地』，減少非港人買入本港住宅，優先滿足港人置業需求；提出買家印花稅；以及用行政手段停收内地雙非孕婦來港產子，都是政府『適度有為』的例子⋯⋯」【註一】。

無為之治轉捩點
報告在2013年1月16日發表，由筆者在香港大學主講的「香港經濟體系」（Economic System of Hong Kong）在同年同月22日開課。當時我和學生討論的第一個課題便是「適度有為」。「適度有為」的道理顯淺易明，不需討論；正如梁振英所說，重點是政府能否拿捏得準。

我還記得同學即時的反應，就是把「港人港地」作為「適度有為」的例子不恰當，因為住宅供不應求的真正原因在於住宅土地供應不足；作為土地的唯一供應者，特區政府應該承認住宅供不應求是政府失效，而不是市場失效，諉過於市場是不對的。同一道理，「買家印花稅」亦不能跟「適度有為」混為一談。梁自以為拿捏得準，我們卻心裏明白，他只是自欺欺人；更令人擔憂的是政府或會一律把它的所作所為合理化成「有所作為」，最後淪為「過度有為」【註二】。

不幸言中，梁在提出買家印花稅之餘，也同時提高額外印花稅（俗稱「雙辣招」）。雖然雙辣招有反效果，房屋變得更難負擔，但梁振英罔顧事實，深信提高印花稅是「適度有為」，繼續「加辣」，先後在2013年2月和2016年11月兩次提高從價印花稅。信念歸信念，事實還事實。根據國際顧問公司Demographia編制的「中位數倍數」（Median Multiple；即樓價中位數除以家庭收入中位數），香港的中位數倍數由2013年14.9的水平升至2017年的19.4；即一個收入中位數家庭在2013年開始計劃買樓，假設把所有收入儲起，須14.9年後才可負擔一個樓價中位數住宅。縱使這個家庭真的有辦法儲起所有收入，經過4年後，由於中位數倍數已升至19.4的水平，這個家庭要把所有收入儲多15.4年，才足以負擔同一樣的單位，距離目標也就愈來愈遠！更殘酷的現實是，一個家庭根本不可能儲起所有收入，置業無望，注定一世做無殼蝸牛。

香港房屋本來已是全球最難負擔，經過特區政府3次「加辣」，中位數倍數不跌反升，更遠遠抛離第2位的悉尼和第3位的溫哥華；2017年，悉尼的中位數倍數是12.9，溫哥華則為12.6。樓價過高因為房屋供不應求，梁振英多次提高各種印花稅，以為減低房屋需求便是「適度有為」；可是他忽略印花稅的副作用：二手房屋供應大大下降，抵消印花稅的需求效應【註三】。梁只求「有所作為」，制定房屋政策粗疏，結果適得其反，絕對是「過度有為」。

積極有為後遺症
幸好梁振英放棄連任特首，現任特首林鄭月娥不需為上任特首的房屋政策合理化，提高印花稅再不是「適度有為」。前特首的「辣招」對林鄭能否「減辣」退市是一個考驗，但始終她能力有限，對「辣招」束手無策，無法帶領香港走出房屋困局。上屆政府的後遺症不止於「辣招」，更甚的是「適度有為」政策；林鄭眼高手低，為「適度有為」「加辣」，變成「積極有為」。

在「積極有為」旗幟下，林鄭更加盲目「有所作為」。香港房屋供不應求，她卻調低各類資助出售房屋（包括「綠置居」、「居屋」和「首置」）售價，刺激房屋需求，完全不合邏輯。林鄭把以上措施合理化為提高置業率之舉，但此時提高置業率無疑缺乏遠見，因為業主數目愈多，增加土地、房屋供應的阻力愈大。政府已經表明大幅增加土地、房屋供應是長遠目標，且充滿變數；林鄭的措施反令達標難上加難，將未竟之功留給未來特首。

除了在房屋供不應求時刺激需求，林鄭還把《長遠房屋策略》下，未來10年公私營房屋新供應由六四之比調整至七三之比，即減少私營房屋供應。在樓價遠超可負擔水平時減少私營房屋供應其實完全違反供求定律，但她總能自圓其說，將此舉合理化為回應過長公屋輪候時間之策。此一觀點未免流於表面化，因為公屋輪候時間增長在於樓價愈來愈難負擔，以致更多人轉向公營房屋市場；增加私營房屋供應，令樓價回復至可負擔水平，方為長遠治本之法。

梁振英政府「適度有為」，屢施「辣招」；林鄭政府變本加厲，「積極有為」，制定完全違反供求定律、不合邏輯惡策。香港樓價過高、房屋供不應求本來已是深層次問題，兩位特首皆為求「有所作為」，胡亂下藥，導致房屋問題變成整個社會問題。林鄭過度有為，反而令問題一如雪球愈滾愈大。當局今後若能放下但求「有所作為」之心，回歸客觀、理性，問題才有望解決。

【註一】：2013年《施政報告》第20段
【註二】：《「適度有為」還是「過度有為」？》，程騰歡，信報，2013年2月5日
【註三】：《樓市用錯藥 降溫需換藥》，程騰歡，明報，2016年12月21日

程騰歡 香港大學經濟及工商管理學院副教授
（本文同時於二零一九年十一月六日載於《信報》「龍虎山下」專欄）