信報龍虎山下專欄

經過八年的努力，在上周末的東南亞國家聯盟（簡稱東盟）峰會中，15個亞太地區國家的有關官員通過視像共同簽署了《區域全面經濟夥伴關係協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，簡稱RCEP）。15個成員包括了東盟十國和中日韓澳紐，在人口、生產總值和貿易總額三方面都佔了全球約30%，而製造業的生產更是全球的一半以上，可以說是歷史上最大的自由貿易協定。此外，RCEP的涵蓋範圍很廣泛，協定書有20章，分別談及商品貿易、服務貿易、知識產權、電子商貿和產地來源等等。

亞太地區國家推動經濟合作和外貿，可以說是過去數十年有關政策的延續。二戰後，從日本到四小龍、東盟、及經濟改革後的中國內地，都是以外貿作為經濟增長的推動力，成為全球化的得益者。多年來，有關的經濟體已達成了眾多不同的自由貿易協定，包括東盟本身，和東盟分別與中國、日本、韓國及澳紐的協定。RCEP是以這些「東盟加一」協定為基礎的更上一層樓，代表了亞太經濟希望在過去成功經驗上的邁進。

RCEP成員國中，作為全球第二大經濟體的中國，佔的經濟比重自然最高，主導性亦較強，因此即使RCEP由東盟發起，也被視為中國的經濟勢力範圍。然而，基於歷史及地緣政治等原因，中國與RCEP其他成員國的關係會轉為冷淡甚至緊張，特別是當中美關係惡化期間。RCEP的成功簽署，反映出有關國家認為合作比對抗的空間為大，甚至希望通過經濟合作來紓緩政治上的衝突。

以RCEP經濟規模之大來看，美國是比較明顯的缺席者。眾所周知，二戰後的國際經濟秩序，主要由美國策劃和制定準則，而這有助美國成為全球政治經濟的盟主。當時的關稅及貿易總協定（簡稱GATT）及其後的世界貿易組織（簡稱WTO），都是美國主導。但到了RCEP，美國只能做旁觀者。事實上，RCEP及其他類似的大型貿易協定的冒起，與WTO的衰落有關。

WTO作為推動全球貿易和解決貿易糾紛的功能，已日漸失效，甚至不能正常運作。這裏舉出幾個明顯事例作為說明。首先是貿易自由化的推動，GATT曾經成功達成了多個回合的貿易協定，促進了全球經貿，但在1994年烏拉圭回合後便無以為繼，討論多年的多哈回合亦胎死腹中。1995年WTO取代GATT後，沒有新的自由貿易協定，並逐漸退化成只為會員國解決貿易糾紛的平台。但即使這樣，也在過去四年因特朗普政府的刻意阻撓而難以勝任。

WTO的「爭端解決機構」設有「上訴機構」，成員國可以就WTO對貿易糾紛的仲裁結果提出上訴。正常來說，「上訴機構」有7位成員，任期4年。但特朗普上台後，屢屢反對新成員的委任，以致2016年年底起便沒有新的成員。隨着舊成員的離任，到今天，「上訴機構」只餘下一人，那是中國的趙宏女士，而她的任期到這個月底便結束。趙女士上任已差不多4年，期間美國還不斷地懷疑她的就任資格。

不單如此，WTO總幹事的任命也出現很多波折。現任巴西籍的Roberto Azevedo因WTO無所作為而意興闌珊，在數個月前宣布提早一年結束第二屆任期，即於本年8月辭職。經過一輪篩選，WTO提名了尼日利亞籍的Ngozi Okonjo-Iweala接任，已獲得包括中國、日本和歐盟等眾多成員國的支持，但卻因為美國反對而未能確實。有關討論本來訂於本月9日繼續，但會議卻在三天前取消。

WTO的亂象反映出全球政治經濟的亂局，使人對WTO難有憧憬，因而另起爐灶。RCEP是其中之一，另外是美國和歐盟的「跨大西洋貿易與投資夥伴關係」（Transatlantic Trade and Investment Partnership，簡稱TTIP）及美國和亞洲的「跨太平洋夥伴關係」（Trans-Pacific Partnership，簡稱TPP）。

TPP包括美洲和亞洲太平洋邊緣的12個國家，其中有RCEP的成員。TPP是奧巴馬政府所謂重返亞洲的一項部署，但談判時沒有包括中國，若與TTIP同時執行，可將中國局限於全球餘下的40%經濟活動中。

然而，特朗普認為以前的多邊和區域性貿易協定都不利於美國。他喜歡單對單和另一個國家談判，以美國經濟龐大的優勢使對方就範。但他可能更不喜歡奧巴馬，因此在2017年1月上任總統後第三天即宣布美國退出TPP。在群龍無首的情況，餘下的11個國家決定繼續談判，並於2018年3月簽訂修改後的《跨太平洋夥伴全面進步協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，簡稱CPTPP）。

和CPTPP相比，RCEP的涵蓋範圍較廣，但成員間的經濟整合程度較低，如在勞工權益、環保和知識產權等對成員國的要求不及CPTPP高。一個考慮是貿易協定可以對成員國的國內政策造成多少掣肘，不同國家有不同的接受程度。在WTO框架下沒有達成新的多邊貿易協定，某個程度是這個原因導致。另一個考慮是RCEP成員之間的經濟規模和人均收入水平比較參差，難以達到CPTPP成員間的深入整合程度。印度自2012年開始一直都有參與RCEP的談判，但卻在一年前宣布退出，原因是不希望開放國內13億人口的大市場給外國商品，寧願放棄了自己商品進入其他國家市場的機會。印度政府似乎沒有信心掌握新形勢下國際分工更替所帶來的機遇。在各國經濟力量還很參差的情況下，要求深度的經濟整合，自然曲高和寡。

目前美國既非RCEP成員，也非CPTPP成員，對全球經貿的發展漸漸失去了話語權，亦不能很好地分享預期中的亞洲發展成果。因此有論者建議美國在拜登上任後重返CPTPP。但拜登將要面對一大堆的問題，估計重回CPTPP不會是政策上的優先考慮。即使有意願這樣做，也只會在國內政治局面穩定下來才啟動。

拜登政府首先要急速處理近在眉睫的新冠肺炎和經濟復甦，但可能沒有國會大多數的支持而舉步維艱。此外，特朗普的下台不等於特朗普主義的消失。美國社會已嚴重撕裂，投票支持特朗普的7100萬選民都會對拜登的施政作有理或無理的批判，而政客們或已對兩年後的國會中期選舉和四年後的總統選舉作出部署。在民主黨初選期間，拜登的政策觀點還會受到一些黨內其他參選者的質詢。但當他成為民主黨候選人後，與特朗普爭奪白宮寶座的道路上，傳媒和社會的注意力都放在特朗普的負面言行和倒行逆施的政策上。拜登只要不犯大錯，便容易獲得良好印象。但當他入主白宮後情況便會大不相同。經過特朗普和他的幕僚四年來的論述，無論內容是對是錯，估計美國人已不熱中於自由貿易，更不在乎加入CPTPP與否了。

基於RCEP的規模和亞太區經濟發展的動力，RCEP很可能是未來數十年全球經貿格局中一塊重要基石。RCEP協議達成於新冠肺炎疫情仍然處於高峰、全球最大兩個經濟體關係惡劣、WTO體系面臨瓦解、全球化受到嚴重質疑的年代。「沉舟側畔千帆過，病樹前頭萬木春。」2020年畢竟是奇幻的一年。

陸炎輝　港大經管學院榮譽副教授
（本文同時於二零二零年十一月十八日載於《信報》「龍虎山下」專欄）​