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美國的降低通脹法案
去年9月,美、英兩國為了抑制中國在印太地區的影響力,表示會幫助澳洲發展8艘核動力潛艇,澳洲遂取消了原本向法國購買660億美元潛艇的訂單,美、法兩國因此鬧得不愉快。俄烏戰爭後,北約制裁俄羅斯的能源出口,歐洲須向美國購入天然氣,但價格卻是美國境內的4倍,法國總理馬克龍曾因此猛烈抨擊美國從盟友身上發戰爭財。至上星期,馬克龍到美國進行國事訪問,在國會圖書館會見民主、共和兩黨議員時,再度批評美國,但這次是針對拜登在8月16日簽署生效的《降低通脹法案》(Inflation Reduction Act,下稱IRA)。
美國的IRA引起一些盟友極為不滿,並非因為美國要加息抗通脹,帶動美元升值,吸取了其他地方的資金。事實上,IRA並不涉及聯儲局和貨幣政策。這個法案對外國的影響,主要在貿易和投資方面。總的來說,IRA反映出美國高度的保護主義,其程度使馬克龍形容為對外國有「超級侵略性」(Super Aggressive)。
IRA可以說是拜登於2021年提出的「重建美好未來」(Build Back Better,下稱BBB)的縮減版。拜登在2020年競選總統時已有BBB的口號,上任後亦提出BBB法案,涉及2萬億美元,投資在基礎建設、環保及其他社會項目。規模之大,被認為是自1930年代羅斯福總統新政後最大的美國重建計劃。這個法案先於去年11月在民主黨控制的眾議院通過,本來亦可在參議院由作為主席的副總統投下決定性的贊成票通過,但西弗吉尼亞州民主黨參議員曼欽(Joe Manchin)突然反對,使BBB法案胎死腹中。由於參議院內民主黨和共和黨各佔50席,Manchin的倒戈使人認為這個法案難以翻身。然而,今年7月突然傳出曼欽與民主黨參議院領袖舒默(Chuck Schumer)秘密磋商並且達成共識,將原先的BBB法案裁減和修訂,演變成如今的IRA,而IRA亦迅速在兩院通過,並由拜登簽署。
IRA包羅的範疇甚廣,包括促進美國高增值產業的投資、激發尖端科技的研發、應付氣候變化、減少聯邦政府財赤、降低處方藥物價格等等。這個法案在各行業的投資總額達到3937億美元,其重點放在綠色能源上,單是這一項已佔了2506億美元。這些投資可以減低能源價格和增加綠色能源的生產,使美國在2030年的碳排放比2005年減少約40%。各項投資加上其他開支,總額達5000億美元。另一方面,IRA將為美國政府帶來7370億美元的收入,有助減少財赤達2370億美元。收入的來源主要有三方面:第一是通過改革處方藥物的定價機制,減少醫療補助計劃的開支;第二是向利潤超過10億美元的企業徵收最低15%的稅收,如果有關企業本來就繳付這個稅率便不受影響;第三是加強稅局執法和徵稅的效率。
拜登政府宣稱IRA是美國歷史上在氣候和能源方面最大的投資,這個法案也算是拜登在內政上的一項成就,使他在民意支持率持續偏低的情況下扳回些少分數,甚至是上個月中期選舉中沒有出現所謂共和黨紅色浪潮(Red Wave)的一個原因。然而,民主黨在是次選舉中失去眾議院的控制權,拜登在餘下的任期內要通過另一個重要的法案並不容易,因此IRA很可能是他任內最主要的立法。
IRA是名為降低通脹的法案,法案內有可能降低物價或通脹的渠道,包括上面提到的改革處方藥物價格、發展綠色能源、和減少財赤,但這些措施加起來對通脹的影響成疑。如財政赤字,最近幾年美國聯邦政府的財赤每年均高於一萬億美元,去年更高於兩萬億,而IRA整個計劃運作約十年才減少財赤達2370億美元,對通脹的影響輕微。按賓夕法尼亞大學禾頓商學院的財政預算模型(Penn-Wharton Budget Model)的預測,IRA會在首十年中期減少通脹0.1%,但這個估算在統計上與零並無差別。法案對通脹沒有什麼影響,但仍然以降低通脹為名,可能是年中時美國通脹已迅速上升,拜登政府為了表示有所作為,忽悠國民而不理會法案名不符實。
IRA的一個核心考慮是重設美國境內的先進製造業,以配合新時代對高科技和低碳的需求。但在發展電動汽車方面,則引起一些美國盟友的不滿。美國雖然有特斯拉(Tesla)在電動車行業早着先機,但美國消費者採用電動車的比例不高。這或許與美國消費者偏好大型汽車和多作長途駕駛,以及美國汽油價格相對其他國家便宜有關。去年美國汽車銷售總數中,電動車只佔5%,而在中國及歐洲,這個比例均接近17%。
和很多國家一樣,美國政府也補貼購買電動車的消費者,鼓勵由舊能源汽車過渡至電動車。每輛電動車的補貼額最高可達7500美元,而每家製造商有出售20萬輛電動車的補貼上限。美國的製造商如特斯拉和通用汽車,早已用盡配額,而歐洲和南韓出口到美國的電動車數量較少,本應還有配額繼續獲得補貼,提高在美國市場的競爭力。不過,IRA出台後,情況便出現很大的變化。首先是取消了每家製造商的補貼上限,其次是補貼只適用於在北美洲組裝的電動車。這樣,外國製造商即時喪失了剩餘的配額,若要繼續取得相關補貼,便需在美國設廠生產。
此外,美國政府對電動車的補貼,還有汽車電池原材料的規定。電池中的礦物材料,如鋰、鈷、鎳等,須來自美國或和美國有自由貿易協議的國家,而電池的零件如電極等,須來自北美洲。中國現時供應了全球一半以上的電動車電池,但中美兩國並沒有自由貿易協議,IRA的有關部分明顯是抑制中國在電動車行業的發展,同時亦為其他製造商增添困難。
相對歐洲而言,或許南韓對IRA更為不滿。一個原因是,南韓除了IRA外,還受到拜登另一個法案的嚴重影響,就是《芯片和科學法案》(CHIPS and Science Act)。美國通過這個法案,對南韓及其芯片公司威逼利誘,為美國利益服務。另一個原因是,美國和南韓有自由貿易協議,而IRA違反了自由貿易協議中的「國民待遇」(National Treatment)。後者指南韓的產品到了美國,應該和美國產品得到同樣待遇。若美國的電動車有補貼,南韓的也應該有。按美國貿易代表官方網頁上的資料,歐盟或其成員國和美國都沒有自由貿易協議。和美國達成自由貿易協議的國家並不多,南韓是其中少數之一,英國和日本都沒有。
美國現時的工業政策甚為明顯,就是將影響未來大國競爭的高科技盡收國內,及打壓和收窄中國發展有關科技的空間。目前中美和歐洲三大經濟體的關係有着微妙的演變。歐洲已因俄烏戰爭被美國主導的北約拉進水深火熱之中,IRA嚴重地加深了美歐之間的嫌隙。另一方面,中美間的對抗在習拜會談後表面上稍為降溫。同時,更多歐洲領導人表示不會和中國經濟脫鈎。傳聞馬克龍會在明年初訪問中國,成果如何,值得關注。
陸炎輝博士
港大經管學院榮譽副教授
(本文同時於二零二二年十二月七日載於《信報》「龍虎山下」專欄)