西方新產業政策對香港的啟迪
近年地緣政經格局的改變及供應鏈多次受衝擊，各國政府因而尤其着重經濟安全，即使犧牲效率及經濟增長，亦願意放棄自1980年代奉行的新自由主義經濟政策。
2023年，美國國家安全顧問沙利文（Jake Sullivan）重新定義華盛頓共識，一改過去擁抱市場主導的全球化，而以國家安全為主軸，選擇性地跟個別國家進行經濟交往，主張「友國外判」（friendshoring），以及推出如《晶片法案》（CHIPS Act）、《降低通脹法》（Inflation Reduction Act）等補貼本土生產的政策。
中國政府在2015年推出「中國製造2025」計劃，曾被華盛頓政府抨擊為保護主義政策；其實自二次大戰後，推行產業政策的國家大多屬發展中國家，過往主張新自由主義的歐美政府不時批評亞洲國家（包括新加坡及日本）的工業政策扭曲市場。雖然至今經濟學研究對以往亞洲各國產業政策的成效仍未有共識，但至少承認其主要目標在於推動經濟發展及轉型，並認同以「走出去」主導的工業政策，較諸內向的保護主義政策最終更能令企業及經濟壯大。
時移世易，眾多歐美政府現在反過來，推出它們以往批評的內向型產業政策。國際貨幣基金組織最新的文本分析就發現，近年推出的產業政策超過75%來自發達經濟體，目的大多不是要推動經濟發展，而是要應對氣候變化、提高地緣政治競爭力、增強供應鏈韌性及確保國家安全。
鑑於未來全球經濟管治模式及產業政策的目標將與昔日截然不同，傳統出口導向型的工業化策略正逐漸失去可行性和效果，各國政府須推出應變政策。本文旨在回顧過去及近年各國產業政策的轉變，並探討在香港可行的經濟策略。
儘管產業政策經常成為討論焦點，卻缺乏明確定義。哈佛大學著名經濟學教授羅德里克（Dani Rodrik）聯同Juhász及連恩（Lane），在去年的研究中把產業政策定義為「政府為實現公共目標而改變經濟活動結構的政策」。這些公共目標包括激發創新、提升生產率、促進經濟增長、改善氣候、增加優質就業、支援滯後地區發展、擴大出口和實現進口替代等。
同時，產業政策的核心特點是公共部門優先支援特定產業，而非全面覆蓋所有產業。傳統產業政策主要關注製造業，如鋼鐵、汽車、造船、航空和半導體等領域，新產業政策的適用範圍則擴至服務業以及特定產業的研究與發展支援。換句話說，新產業政策的定義幾乎涵蓋政府希望扶持的所有行業及各種理由。
為實現產業政策目標，各國政策工具會因財政、制度和行政能力的差異而有所不同，而發達經濟體與新興市場在政策工具的選擇上存在差異。發達經濟體主要依靠直接財政撥款、國家貸款和其他形式的援助；新興市場則較傾向於減稅和資本注入，亦較頻繁地採用針對貿易的措施。
羅德里克教授跟諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）在本年發表的文章中，更列舉確保產業政策有效性的五大關鍵要素：嵌入性、協調性、監測、條件性和制度發展。嵌入性強調與企業建立策略合作與對話，了解投資機遇與障礙。協調性講求各公營部門之間相互合作解決產業發展問題。同時，政府須為監察及評估產業政策成效訂定標準。成功的產業政策應為遵守者提供激勵，而且不斷更新和改善相關制度。
早在20年前，羅德里克已率先提出產業政策的十大原則，旨在協助各經濟體制定合理的產業政策。當時，產業政策的重點是為生產領域提供公共產品及服務，尤其是解決資訊不對稱所引致的市場失效，這亦是筆者作為經濟學家認為最有理論基礎的定義。羅德里克的十大原則如下：
- 政府應只對新活動提供激勵措施；
- 產業政策應聚焦具體活動而非特定行業，例如推動電動車上游的物料研究而非整個電動車行業；
- 對於受補貼的活動，應確保其具有明顯的外溢和示範效應潛力；
- 政府應設立專業的主管部門和執行機構，全力推行產業政策；
- 執行機構應由政治權力頂層中明確利益相關主體加以密切監督；
- 產業政策應具備明確評價標準，以確保政策效果；
- 設定內置的失效條款；
- 與私營部門建立暢通的定期溝通；
- 實施產業政策之際，須應對可能出現的失敗，這也是決策者學習和調整的重要一環；
- 產業政策應具備實驗性和創新性，使政策具有自我更新的能力。
不少常見的產業政策工具通常會特別優待本國生產者，例如對本土成份的要求、向國內生產商提供優惠的原材料准入、專為國內公司而設的補貼，以及為國內企業提供優惠信貸。此外，產業政策不但可以影響獲支持的行業或某些企業，還能產生對其他行業的外溢效應，減少訊息不對稱所導致的市場失效（如創新及出口企業未能掌握未來科技及潛在市場的訊息）。
產業政策能為企業提供激勵，但也可導致資源錯配。正如學者所云：「政府往往不善於選中贏家」（Governments are not good at picking winners），但「輸家往往懂得要靠政府」（Losers are good at picking governments）。可見政府在制定和實施產業政策時，應盡可能減少市場扭曲，控制財政成本，並降低負面跨境外溢效應。
羅德里克20年前就產業政策的建議，雖與他今天的相關定義有分別，但與中國政府自1980年開始推行的改革開放政策相近。最佳例子是自1980年代中央及地區政府建立經濟特區的政策。在改革開放初期，成立這些特區是為了建立產業集群，利用出口市場創造規模經濟發展，並透過市場自然產生各種經濟外溢，協助中小企克服技術、資訊、勞動力以至資金等的短板，並有效分擔固定成本。
政府的角色倒不是直接參與生產或選中贏家，而是提供公共並可共享的生產要素，如交通基建、出口建設、倉庫設施。
除了上述提出的橫向外溢效應（horizontal spillover）外，羅德里克以1960年代的台灣花農業為例，同時指出縱向外溢效應（vertical spillover）的重要性。當時台灣政府希望把基於第一產業為主的經濟，逐步轉型為基於工業的經濟，並選擇以花農業為經濟轉型引子，因其具備高增值及低需求彈性，在已發展的歐美市場更尤其如此。再者，花卉的出口需要上游的研發及下游的全球銷售及推廣活動，亦即羅德里克常強調的縱向外溢效應。
當前的最佳案例是中國的電動車行業，其成功可帶動上游的研發及生產（如電池及新物料行業），並帶動下游活動的成效，如出口、物流管理，以及市場銷售的策略及創新。
值得一提的是，中國製造業自1990年代以來迅速發展，並非單靠上述定義的舊工業政策，因為除了政府補貼及稅收優惠外，國家的基建投入，以及釋放大量農村人口到城市工作的戶口改革，同樣功不可沒。眾所周知，中國更因加入世界貿易組織而持續十多年得享穩定的出口增長。
那麼西方各國在改變其全球經濟管治模式及產業政策方向下，對香港有什麼啟示？首先，正如筆者兩年前在本欄所述，香港過往一直堅持「小政府、大市場」、「積極不干預」政策，但時移世易，現在或是時候逐步放開。英美政府既已推翻其在1980年代提出的新自由主義，香港更沒理由仍奉行西方國家過往以自身利益為依歸兼不合時宜的放任經濟政策。
香港經濟面對內憂外患，當務之急是積極謀求經濟新機會。香港要推出產業政策，應以羅德里克20年前對產業政策的定義及理據為依歸，並以中國過往發展產業成功的例子作參考，更須以中美經濟及科技的持續角力為背景。篇幅所限，容許筆者在此簡單列出3個重點：
- 產業政策須針對全球供應鏈的某些活動，並不是要發展整個新行業，但須配合區內，特別是大灣區各地的發展方向，以它們的產業作錨，發掘我們在其上下游的比較優勢。例如，香港可在新物料及微電子生產的上游做好研發、融資及測試，以及在下游做好市場推廣及出口；
- 由於地緣政治的風險，許多中國企業都在擴展海外事務及產業鏈，本港各個行業可把握這全球經濟重組的機會，支持它們擴充在區內的生產網絡，並促成它們在港設立地區總部；
- 建立集群的重要性，在於創造外溢和示範效應。建設中的北部都會區應考慮以國內成功的產業園作參考，建立多個宜居宜業的小社區，亦可參考美國多個大學附近的創新集群，例如史丹福大學附近的訊息科技經濟圈及麻省理工附近的生命科技產學研集群。
鄧希煒教授
港大經管學院副院長（對外事務）、亞洲環球研究所總監、馮國經馮國綸基金經濟學教授
（本文同時於二零二四年四月十七日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
