Redesign Urban Planning to Utilise Land Resources

重整城市規劃善用土地資源

大城市不斷發展，總會面臨舊區重建和覓地發展的難題。作為國際大都會，香港整體土地空間只有1100平方公里，在配合大灣區發展的同時，必須考慮長遠的經濟布局及人口增長，更要滿足未來基本住屋、貿易、航運、商業、金融和旅遊的需求，凡此有賴縝密、科學化的分析和規劃。

香港人口及經濟勢將持續增長，為了滿足需求，特首林鄭月娥在2018年《施政報告》中提出，計劃在東大嶼水域內交椅洲及喜靈洲附近，分階段進行填海工程，建造總面積達1700公頃（或17平方公里）的多個人工島，以興建26萬至40萬個住宅單位，可容納人口70萬至110萬，當中七成是公營房屋，預期第一階段工程在2025年展開，首批住宅單位可望在2032年推出；填海造地成本預計超過5000億港元。香港地小人多，這無異於為其持續發展注入一支強心針，但若土地規劃追不上經濟發展願景，恐怕得地無所用，皆因土地規劃思維出了問題，一些與推動經濟脫軌的規劃因素窒礙土地綜合發展。

香港所有土地資源實際上只用了不足三成，另外七成都由規劃署和漁農自然護理署，分別按香港法例第131章《城市規劃條例》與第208章《郊野公園條例》，進行規劃或列入郊野公園範圍或綠化地帶。

相較於鄰近地區以至美國，香港郊野公園的範圍大得不成比例【表1】。香港郊野公園佔總土地面積高達40%，遠超近鄰台灣、日本、南韓、新加坡，甚至美國。若把海岸公園用地及在《城市規劃條例》下的綠化地帶和休憩用地包括在內，份額更高達74%。

優化郊野公園增闢所需用地

可持續發展是現代城市發展的主導原則之一，郊野保護和生態保育固然值得支持，但亦不應忽略城市規劃和郊野公園的終極目標始終是以人為本。

以新加坡為例，當地郊野公園範圍比香港小20倍，從【表1】可見，數目在亞洲地區中高踞首位，雖然公園總面積不及香港，然而居民滿意當地的綠化及保育工作，新加坡亦贏得「花園城市」的美譽。反觀香港縱有40%的土地劃作郊野公園，卻換來「石屎森林」之稱。由此可知，要綠化城市，整體土地規劃應重質不重量。此外，以往新界及離島部分土地，特別是鄉村範圍界線（村界）綠化地帶的規劃，不無令人摸不着頭腦之處，例子有三：

一、根據規劃署資料顯示【表2】，新界鄉村村界內的規劃，與本港城市發展的土地需求完全脫節。

新界村界內總計約132.3公頃的私人土地被規劃納入「綠化地帶」，其中政府土地面積約為292.6公頃，佔總綠化地帶面積近七成，令人不禁質疑，政府有必要把剩餘的私人土地也納入村界作為「綠化地帶」嗎？按現行規劃，很多土地未能善用。

從新界原住民的立場來看，若把這132.3公頃（約14000000平方呎）的私人土地釋放，以每間700平方呎的小型屋宇約1500平方呎的建屋空間計算，則可興建9000多間小型屋宇，有助紓緩「丁屋用地」供應緊張狀況；而且位於村界內的私人土地，不會佔用公共土地資源，對全港房屋問題亦有幫助。

二、坪洲東灣的規劃亦毫不合理。根據2013年核准的規劃大綱草圖，扣除約70%綠化地帶和海岸保護區地帶後，餘下約30公頃可發展土地中，有共8.16公頃土地被劃作「鄉村式發展」地帶。實際上坪洲原居民村為數有限，如此規劃等同荒廢土地，跟善用土地發展原則背道而馳。

三、2014年，規劃署新訂大澳市中心規劃大綱草圖，把本屬商業地帶的大澳永安街一帶納入「鄉村式發展」用途，使其喪失原有商業用途和價值。

協商祖堂土地護傳統保權益

祖堂土地是特區政府可多加善用的另一土地資源。何謂祖堂土地？即新界原居民氏族社群共同擁有的產業。新界祖堂是新界土地最大的持份者之一，目前香港約有7300個祖堂，合共持有超過2400公頃（約24平方公里）土地，如何加以有效利用，以解當前土地匱乏困局，值得為政者深思。

社會上不乏有關政府引用《收回土地條例》的建議，先全面收回新界發展區內土地，然後把土地拍賣給地產發展商，但祖堂土地本質上有別於一般私人土地，加上歷史及傳統文化背景，要加以收回，難免與原住民權益衍生衝突。《收回土地條例》的賠償準則亦自相矛盾：一方面表明賠償不計土地潛在價值，另一方面在收地時卻考慮市價，以致徵收新界土地的賠償遠低於市價。政府若基於公眾利益，引用此一條例徵收新界土地，則有違自由資本市場保障私有產權原則，難以平衡私有產權和公眾利益。因此，正如政府早前表示，公私營合作的釋地方式應較可取。

為新界祖堂土地買賣和發展排難解紛，並加快釋放潛在土地資源，背後原則離不開兩點：一、祖堂土地交易或物業發展計劃可為祖堂帶來持續性收益，讓祖堂傳統文化得以傳承；二、地價估值必須公平公正，讓祖堂土地持份者分享經濟發展成果。此舉更可同時造福社會整體的商住發展。

【表1】香港郊野公園範圍與其他地區的比較