美國政府的債務上限
最近美國國會有幾項引人矚目的法案亟待審核，均涉及美國政府的財政。其一是有關社會安全網及應對氣候變化、建議總額達3.5萬億元（美元·下同）的法案，這裏簡稱社安法案。其二是總額達一萬億元的基礎建設投資方案，這裏簡稱基建方案。兩者均由民主黨提出。由於資金龐大，有論者將這兩個法案與三十年代羅斯福總統的「新政」和六十年代詹森總統的「偉大社會項目」相比。若成功通過及實施，將被視為現屆拜登政府的主要政績。
在美國的現有制度下，法案的通過與否自然是民主、共和兩黨角力的結果。比較兩個法案，基建法案較容易得到共和黨的支持。事實上該法案亦已在8月，在參議院得到19名共和黨議員投票贊成而通過。由於民主黨在眾議院佔較多議席，理應在眾議院也可以順利過關，但一些較為激進的民主黨議員，希望將基建法案和社安法案綑綁通過。
不過，民主黨黨內還沒有就社安法案達成共識，較激進的議員堅持國會撥款3.5萬億元，分十年推行社安法案。而較溫和的議員則認為，撥款1.5萬億至2萬億元更為合適。因此，眾議院議長佩洛西，遂在上星期五撤銷原定的基建法案投票，為民主黨爭取更多時間進行內部協商。另一方面，由於共和黨大力反對社安法案，特別是有關法案建議，增加高收入人士及高利潤企業的稅率，如今民主黨要將兩個法案綑綁，亦減少了共和黨對基建法案的支持。民主黨需要先在黨內擺平溫和派和激進派之間的分歧，才有和共和黨斡旋的餘地。但留給民主黨的時間不多，因為政府債務已達到28.4萬億元的上限，而這件事亦遠比上述的兩項議案重要。
美國憲法賦予國會徵稅、開支和借貸的權力。在第一次世界大戰之前，美國政府每次發債都要先得到國會批准。一戰期間，時任總統威爾遜與國會在1917年達成共識，以債務上限取代按次審批的麻煩，增加政府調撥資源的財務彈性。
由於經濟、財政政策和通脹的演變，這個上限多年來不斷向上調整。根據美國財政部網頁的資料，自1960年至今，美國國會已78次提高、臨時增加、或修改債務上限的定義，以應付政府需要進一步借貸的需要，其中49次發生在共和黨總統，29次出現在民主黨總統任內 【註1】。在2019年，有關情況再度出現，當時國會決定暫停債務上限至本年7月底。然而，在限期來臨之前，國會並沒有提高債務上限或進一步暫停上限。
在本年8月1日，債務上限重新生效，美國政府便需要依靠一些非常措施（extraordinary measures）應對日常開支。所謂非常措施，主要指透過調控政府內部不同的投資基金，擠出現金作日常開支。當然這並非持久之計，財長耶倫已經多次提及，這個措施到本月18日後便無以為繼。問題已逼在眉睫，美國國會須在短期內暫停或提高政府的債務上限。
眾議院上周三以219對212票通過暫停債務上限，法案現仍待參議院決議，但共和黨已表明不會支持暫停或提高債務上限。
在特朗普執政期間，即使共和黨在參議院有多數票，民主黨也數度投票贊成提高債務上限或暫停債務上限的約束，而最後一次暫停在本年7月底期滿。但面對目前的困境，共和黨卻明確表示不會支持提高上限。現屆共和黨議員領袖麥康奈爾（Mitch McConnell）認為，需要提高上限的原因是為了應付民主黨現時提出的3.5萬億元法案，而共和黨並不認同這些開支。
然而，這個理由不盡不實。債務是個存量，美國政府的債務總額是多年來的發債總和，再減去已償還債務後的餘額。現時這個數值已達到國會規定的上限。提高上限，有相當程度是確認以前的貸款。事實上，國會在審核和通過財政預算時，已經默許了政府在該年度的發債規模。
不然，財政赤字如何彌補？眾所周知，美國政府自七十年代開始，除了克林頓總統後期外，每年均有財政赤字，都需要透過發債彌補財政缺口。國會若只通過政府的稅收和開支，但不確認彌補財政赤字的債務，豈非自相矛盾？若說提高債務上限，會方便日後政府增加赤字預算，但將來的財政預算，仍然需要國會通過的。
目前美國政府的大規模國債，民主、共和兩黨哪個「貢獻」較多？當然，不同時期的經濟情況有別，但總的來說，共和黨傾向減稅，卻沒有相應地削減開支；民主黨則較認同政府主動透過宏觀調控，較大力度地採取逆周期政策。兩者都會增加財赤和政府債務，但基於一些簡單的計算，共和黨執政期間，國債的增幅比民主黨時期為多 【註2】。
民主黨若要在參議院增加債務上限、或暫停有關約束的有效性，需要60張贊成票。以目前共和黨的強硬和不合作態度，肯定不能過關。但民主黨可以引用預算協調程序（budget reconciliation），以簡單多數票通過法案。民主黨的50個議員，加上身兼議長的副總統賀錦麗，票數剛好足夠。不過，這等於說，是次提高債務上限，完全是民主黨自編自演，與共和黨無關。雖然一般美國選民不大理解政府債務上限的含義，但表面上欠債總是負面的。民主黨在明年的國會中期選舉中，可能因此多了一項被攻擊的議題。也許這是現時共和黨拒絕支持的背後原因。
若果債務上限不改也不暫停，會有什麼經濟後果？毋庸置疑，結果可以是災難性的。情況拖得愈久，問題愈嚴重。由於不能借入資金，美國政府只可以以稅收應付開支，量入為出。也就是說，開支要大幅度減少。按美國政府2022年的財政預算 【註3】，美國的全年收入為4.2萬億元、開支6萬億元、赤字1.8萬億元。因為不能舉債，政府開支需要從6萬億元中削減1.8萬億元，即30%。這自然導致部分政府部門停擺、各種民生紓困項目經費拮据、政府原有的財務承諾未能兌現等等，每一項都會使經濟下滑走向衰退。此外，政府還需在原有的開支項目中作出取捨，刪去其中30%。基於財政政策的收入再分配效果，必然增加美國社會的政治和社會紛爭。
金融界關注的，自然是美國政府會否債務違約。據美國著名智庫布魯金斯研究所最近發表的一篇文章 【註4】，美國政府在2011年曾經制定一個在類似情況下的應急方案。根據這個方案，美國政府會繼續償還國債利息，防止債務違約。而當債務到期時，會拍賣等值的新債券來償還舊債及維持債務總額不變，但政府的其他開支則必然大幅削減，某些政府部門甚至需要關閉。
按上述2022年美國的財政預算，國債利息佔政府支出約5.3%。相比之下，債務違約對美國的傷害遠大於減少社會福利，甚至可以說會動搖美元這個美國全球經濟霸權的根本。
一般來說，上述的情況不會出現太長時間，畢竟國會議員，無論是民主黨或共和黨，都不會完全坐視不理。但即使債務上限問題獲得迅速解決，也會帶來一定的後遺症，就是政策不確定的負面影響。2013年美國也出現債務上限糾紛，前美國行政管理和預算局局長David Stockman在日後的研究中，估計該次糾紛的不確定性，將美國的實質GDP減少1% ，同時增加了失業率0.5% 【註5】。
美國維持政府的債務上限，除了可以表面地說明三權分立的政治架構外，並無實質意義。相反，它已形成了一個計時炸彈，雖然爆炸的機率不大，但若不幸出事則後果嚴重，隨時波及全球，早應完全取締。此外，這個債務上限也無謂地成為美國黨爭的一個議題。
說到美國的黨爭，本年7月底美國維珍尼亞大學的一項調查，就美國的民意傾向訪問了約2000人，其中一半曾經投票給拜登，而另一半投票給特朗普。其中一項結果，是分別有52%的特朗普支持者和41%的拜登支持者，贊成按兩黨所主導的州份，將美國分為兩個國家 【註6】。因為成為事實的機率不大，不排除受訪者只是隨個人情緒信口開河，但有關數字也反映出目前美國社會的撕裂程度。
【註1】： U.S. Department of the treasury
【註2】： Towards data science, 2020
【註3】： Budget of the U.S. Government for fiscal year 2022
【註4】： “How worried should we be if the debt ceiling isn’t lifted?,” Brookings, 2021
【註5】： Flirting with default, Issues raised by debt confrontations in the United States, 2014 （第2章）
【註6】： “New Initiative Explores Deep, Persistent Divides Between Biden and Trump Voters,” Sabato’s crystal ball, 2021
陸炎輝 港大經管學院榮譽副教授
（本文同時於二零二一年十月六日載於《信報》「龍虎山下」專欄。）
